En la Constitución está escrito el catálogo de funciones o tareas del Gobierno, muchas de ellas en relación con el Congreso de los Diputados: en particular, y dando por supuesto que el ordenamiento tiene que irse adaptando a una vida que está en permanente cambio, remitirle proyectos de ley -el de Presupuestos en primer lugar, porque es el elenco de gastos de cualquier política: el talonario de cheques, por así decir- con la expectativa racional de que finalmente sean objeto de aprobación parlamentaria, lo que exige, de entrada, y con carácter meramente formal, el requisito matemático -la mayoría de escaños- que es obvio. También, y desde un punto de vista ya material, requiere que las normas a aprobar, que sin duda tendrán sus víctimas porque resulta inevitable, sean de las que vayan a encontrar en los destinatarios (la sociedad, para resumir) el suficiente grado de aquiescencia o al menos de no rechazo: lo que se llama la recepción del derecho, que va más allá de la publicación de las normas. Lo que por ejemplo le sucedió en 2005 al carnet de conducir por puntos o en 2010 a la prohibición de fumar en los bares: la gente, incluso la perjudicada de manera directa, lo interiorizó y pasó a cumplirlo sin necesidad de castigos.
Esa -la de proponer a las Cortes unos proyectos de ley que se encuadren en el contexto de requisitos formales y también materiales que, con disculpas por lo que es tan elemental, se acaban de recordar-, es, en efecto, la primera o al menos una de las primeras funciones del Gobierno, de todo Gobierno que merezca ese nombre en este régimen parlamentario que tenemos desde 1978. Hace más de cuarenta años, que se dice pronto.
No acierta a verse, por tanto, que se llame Gobierno en funciones al que ni siquiera está legalmente habilitado para el cometido de esa tarea esencial de enviar proyectos de ley (el de Presupuestos, desde luego) al Congreso. Más bien se trata de lo inverso: un Gobierno despojado del que es el primero de sus cometidos. Pero más o menos lo mismo pudiera acabarse diciendo del que, sin estar nominalmente desprovisto de ese atributo, pueda ahorrarse el enorme esfuerzo de elaborar unos Presupuestos porque sabe que en el Congreso de los Diputados no concurre el quórum necesario y no se los van a secundar. Un tercer y último escenario es el que consiste en disponer de una mayoría absoluta en la Cámara, o incluso en ambas, pero sentirse sin respaldo social para prescribir nada: el típico síndrome de La Moncloa, por mucho que los números del Parlamento resulten abrumadores. Legislar exige también tener capacidad (autoridad moral, si vale una expresión tan cursi) de prescribir -esa es la palabra, sí, como los médicos cuando recetan- y eso depende de la voluntad soberana de los destinatarios, que, en España y en toda Europa, se muestran cada vez más desconfiados hacia todo aquel que se mueve en eso tan ofensivo como es un coche oficial: algo que a los contribuyentes les provoca urticaria, por no emplear una palabra más rotunda.
En España llevamos en el primer o el segundo escenario (Gobierno -mal llamado- en funciones o sin capacidad real de ejercerlas) desde nada menos que diciembre de 2015. Hace casi cuatro años. Y no precisamente un cuatrienio cualquiera: entonces en USA no estaba Trump, ni el pueblo británico había votado el Brexit, ni en nuestra vecina Francia había sido elegido Macron, ni Merkel, para conservar la Cancillería federal, se había visto obligada a transigir -para no hablar del precio pagado por el propio SPD- por el actual Gobierno de coalición. Y eso sin mencionar la polémica con China o el desarrollo tecnológico. 2015 es tanto como el paleolítico o, todo lo más, como la época del Código de Hammurabi. Entre tanto, nosotros estamos dedicados a los debates semánticos: toreo de salón, en suma. Ya sabemos la cantinela: LGTBI, progresismo, diálogo con Cataluña, memoria histórica, «tú más corrupto que yo», esencias de diversa laya y demás: Parole, parole, parole, como en la canción de Mina con Alberto Lupo.
Claro que, entre noviembre de 2011 y diciembre de 2015, cuando las condiciones parlamentarias eran óptimas -una sociedad menos fragmentada da lugar, por definición, a una representación más sencilla-, lo que quedó por hacer es mucho más que lo que, a regañadientes y en el último minuto hábil a efectos europeos -la tímida reforma laboral y la de las entidades de crédito a costa del contribuyente- acabó aprobándose. La matemática parlamentaria era propicia, pero faltaba valor para más.
Tenemos, en suma, un problema de gobernabilidad, que es previo y más profundo al que se viene manifestando desde finales de 2015, cuando la aritmética del Congreso de los Diputados dejó de ser fácil. Esto último, que genera Gobiernos en funciones (mal llamados, se insiste) en lo formal o al menos en lo material, constituye sólo la intensificación de una enfermedad mucho más grave y crónica. El aceite de ricino, y la sociedad española está condenada a tenérselo que tomar -el sistema educativo debe ganar seriedad, el déficit público ha de reducirse a cero y demás cosas poco gratas a corto plazo-, requiere en el galeno no sólo disponer de un Parlamento cohesionado y obediente sino también gozar de credibilidad en lo personal. Y, por lo que se ve en el horizonte, no acierta a verse quién o quiénes pueden ser.
Parálisis, sí. Casi necrosis. Mucho ruido, pero en realidad se trata sólo de movimientos superficiales en unas aguas que están estancadas. Claro que -nunca falta un consuelo- puede tratarse de un mal menor, si es que la alternativa consiste en moverse, pero en la dirección errónea.
Antonio Jiménez-Blanco Carrillo de Albornoz es Catedrático de Derecho Administrativo.