El 9 de noviembre de 2022, la Comisión Europea publicó un proyecto para reformar el marco de gobernanza económica de la Unión Europea. Entre otras cosas, el documento contempla una estrategia más integrada para la supervisión económica de la UE, una mayor responsabilidad nacional, reglas simplificadas para gobernar los riesgos fiscales y una mejor aplicación de esas reglas. Pero los detalles de la propuesta plantean dudas sobre la posibilidad de alcanzar esos objetivos. Específicamente, el componente fiscal del marco propuesto deja tres interrogantes fundamentales sin responder.
El primero es sobre si las nuevas reglas impedirían o no una insolvencia soberana. En 2021, siete países de la eurozona tenían una deuda pública que superaba el 100% del PIB, lo que significa que es solo una cuestión de tiempo hasta que los mercados financieros empiecen a inquietarse por la sustentabilidad de la deuda de algunos países. Pero el método propuesto por la Comisión para lidiar con el exceso de deuda es aún más laxo que el que regía bajo el anterior Pacto de estabilidad y crecimiento (PEC).
El proyecto rechaza la “regla 1/20” anterior para la reducción de deuda con el argumento de que exigirles a los gobiernos que recorten su deuda cada año una veinteava parte del exceso por sobre el 60% del PIB es pedir demasiado. Por el contrario, la Comisión quiere que los estados miembro con problemas de deuda “sustanciales” o “moderados” negocien un plan fiscal de mediano plazo que incluya una trayectoria de deuda descendente. El documento no se explaya sobre la velocidad del ajuste fiscal -que se detallará más adelante en la metodología para el análisis de sostenibilidad de la deuda (ASD)-, ni especifica los criterios para categorizar los problemas de deuda como “sustanciales”, “moderados” o “bajos”.
Un segundo interrogante tiene que ver con la promesa de mayor simplicidad del proyecto. A las reglas antiguas se las criticaba por ser demasiado complicadas, y por depender de categorías imprecisas como producción potencial o posiciones fiscales ajustadas cíclicamente. Como estos indicadores son difíciles de medir y pronosticar, su generación, por lo general, ha dado lugar a suposiciones arbitrarias y dudas metodológicas.
En este sentido, el nuevo marco también llevaría las cosas aún más en la dirección equivocada. Los estados miembro tienen que presentar un programa fiscal de mediano plazo basado en un ajuste multianual que la Comisión ofrecerá después de realizar un ASD. Estas propuestas luego se negociarán con la Comisión antes de recibir una aprobación final del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros (ECOFIN).
A primera vista, esta estrategia parece atractiva, porque se aleja de la práctica actual de una solución única para todos. Pero, dada la naturaleza obligatoria de los programas de ajuste fiscal respaldados por potenciales sanciones, una estrategia más individualizada inevitablemente derivará en una mayor negociación entre los estados miembro y la Comisión (y, potencialmente, ECOFIN). Después de todo, muchas presunciones y variables diferentes podrían incidir en las negociaciones -desde el ASD, el plan del ajuste fiscal y su impacto en el crecimiento, hasta otros factores como las condiciones macroeconómicas y las necesidades fiscales especiales (como aquellas relacionadas con la transición verde).
Para complicar aún más las cosas, el nuevo marco de supervisión operará, esencialmente, en base a pronósticos, mientras que el antiguo PEC principalmente monitoreaba las variables reales. Obviamente, las proyecciones económicas pueden ser objeto de todo tipo de errores y presunciones erróneas. Más específicamente, no pueden predecir shocks inesperados.
Dada la necesidad de forjar la política fiscal según programas fiscales de mediano plazo aprobados (con potenciales sanciones por fallas de cumplimiento), los estados miembro tendrán fuertes incentivos para negociar planes de ajuste menos ambiciosos y sugerir pronósticos macroeconómicos más halagüeños. Y si bien la Comisión intentará presionar por programas más ambiciosos para evitar el riesgo de crisis fiscales, los estados miembro tendrán la ventaja informativa en este proceso excesivamente complejo, porque conocen las condiciones domésticas mejor que cualquier otro. Y nosotros ya sabemos, a partir de la experiencia, que los estados miembro más grandes y políticamente influyentes tenderán a recibir un trato favorable.
El tercer interrogante tiene que ver con la falta de apetito político para implementar las reglas fiscales. Entre 1997 (dos años antes de la introducción del euro) y 2021, el déficit público general excedía el 3% del PIB (el nivel máximo establecido por el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) en los países de la eurozona en 143 de 394 observaciones. Grecia y Portugal rebasaron el techo de déficit en 18 de esos años, mientras que Francia lo hizo en 17 y España, en 12.
De la misma manera, la deuda pública bruta general excedió el límite del 60% del PIB 229 veces en 394 observaciones. Austria, Bélgica, Grecia e Italia nunca registraron una deuda bruta por debajo del umbral, y Francia lo hizo solo dos veces (en 2000 y 2001). La deuda de Portugal superó el límite durante 20 años, y la de Alemania, durante 19 años. La cantidad de miembros de la eurozona con una deuda por encima del 60% del PIB creció sostenidamente, a 12 de 19 en 2021.
Más importante aún, a pesar de los numerosos incumplimientos del déficit y límites de deuda del Tratado, las sanciones financieras previstas en el PEC nunca se adoptaron. Claramente, los estados miembro de la eurozona tienen un problema de acción colectiva que cualquier debate sobre la disciplina fiscal futura tendrá que abordar de inmediato. (En este sentido, la propuesta de la Comisión de introducir sanciones reputacionales también parece problemática, tanto en términos de potencial eficacia como de aceptación política).
La disciplina fiscal es esencial para la estabilidad del euro, y para la estabilidad financiera y macroeconómica en la UE en términos más generales. Cualquier marco nuevo debe minimizar el riesgo de derrames y contagios transfronterizos negativos, desalentar el parasitismo y encarar el riesgo del peligro moral. Desafortunadamente, las nuevas propuestas de la Comisión distan mucho de estar a la altura.
Marek Dabrowski, a non-resident fellow at Bruegel, is a visiting professor at the Central European University in Vienna and a fellow at the Center for Social and Economic Research in Warsaw. He was first deputy minister of finance under Poland’s first post-communist government.