Hacia la unidad de mercado

El pasado 28 de noviembre se aprobó la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado. Sin grandes debates. A simple vista, se trata de una ley técnica que, supuestamente, pretende mejorar la regulación de la actividad empresarial de modo que se eliminen los problemas de ineficacia derivados de los trámites administrativos que las empresas han de realizar ante las distintas Administraciones. Establece un marco regulatorio para facilitar la actividad empresarial y mejorar la competitividad de nuestro tejido productivo.

¿Quién puede estar en desacuerdo con tan buenos propósitos? Todos sabemos lo importante que es localizar y suprimir los cuellos de botella que dificultan la actividad empresarial, a veces por problemas burocráticos o de exceso de celo reglamentario. También por problemas de duplicidad administrativa en un Estado complejo en el que distintos niveles de Administración asumen responsabilidades de promoción de la actividad económica.

Sin embargo, la nueva ley parte de dos premisas equivocadas:

En primer lugar, y en el debate parlamentario ha quedado muy claro ese erróneo diagnóstico, de la convicción de que las CC AA son un problema para la unidad de mercado, para la libre producción y circulación de bienes y servicios. Lo cree, y lo dice, el ministro de Economía. Del mismo modo que el ministro de Hacienda considera que el problema del déficit público y la crisis es consecuencia de nuestro Estado de las autonomías. Como también lo cree el señor Wert, para quien las CC AA son nada menos que una fuente de fracaso escolar.

¿Existen problemas de unidad de mercado en España? Desde luego. Como en los países de nuestro entorno europeo. Por eso la Unión Europea acordó en 2006 una directiva que se ha incorporado a nuestra legislación mediante la Ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y mediante la Ley 2/2011 de Economía Sostenible. La aplicación de esas dos leyes ha sido útil para eliminar barreras legales y administrativas y, especialmente, para tomar conciencia de que sigue siendo necesario desburocratizar la actividad productiva en nuestro país. Hay que seguir en esa tarea, como una carrera de fondo, como una pulsión permanente que hemos de incorporar a nuestra cultura de gobierno.

Podemos admitir que queda trabajo pendiente en este ámbito e, incluso, que sea necesaria una nueva ley. Sin embargo, si equivocamos el punto de partida, la medicina puede ser peor que la enfermedad. No, no se trata de problemas sobrevenidos a consecuencia de nuestra organización territorial, ¿acaso no teníamos en España problemas de “unidad de mercado” hace 20 o 25 años?

Es cierto que nuestra organización territorial añade complejidad a esta cuestión, como a tantas otras. Una complejidad, sin embargo, que no es más que la expresión de la complejidad misma de nuestra España contemporánea. El Estado de las Autonomías es nuestra respuesta a la complejidad real de España. Prescindir de esa realidad es absurdo. Y desconocer que esta situación no es muy distinta de la que caracteriza a los Estados federales del mundo, como Estados Unidos, Alemania, Australia o Canadá, es ignorancia o mala fe. Allí la gestión de los asuntos públicos, sean servicios o trámites para la autorización de actividades económicas, la asumen también las unidades subestatales (los Estados federados o las provincias) que generan normas propias y diferenciadas sobre la actividad económica. Son países prósperos, a pesar de esa complejidad. Alguien puede pensar que sería mejor una España distinta: uniformada, uniforme y homogénea. Pero, simplemente, esa España no existe.

En segundo lugar, del contenido de la ley y de los argumentos del grupo mayoritario que le da su apoyo, se desprende una actitud de desconfianza hacia los Gobiernos de las CC AA. Como si a estos no les preocupara la remoción de esas trabas a la unidad de mercado. Sostenemos que las CC AA españolas tienen, como mínimo, el mismo interés que el Gobierno central en la superación de los problemas burocráticos que condicionan la actividad empresarial. La responsabilidad sobre las políticas de mejora del tejido productivo y de recuperación de la actividad económica también les corresponde. El Gobierno tiene una determinada función legislativa, de acuerdo con el marco constitucional. Pero la jurisprudencia del Tribunal Constitucional es muy clara: no se puede forzar el principio de “unidad de mercado” a costa de las competencias de las CC AA. Es de una gran miopía política, a nuestro entender, no asociarlas a ese objetivo que ha de ser común.

La ley, entre otros aspectos, establece la prevalencia de la regulación de la administración de origen del operador económico, con independencia del lugar en que el mismo desarrolla efectivamente su actividad. Es decir, la licencia obtenida en un territorio para el desarrollo de una actividad sirve para toda España, sean cuales fueran las características del producto y los condicionantes existentes en cada territorio. Aparentemente es un avance para la libertad económica. En la práctica —y al margen del debate competencial, que no es menor— puede ser fuente de inseguridad jurídica y de litigiosidad. Entre operadores, entre territorios y entre CC AA y Estado. La incertidumbre es, no nos cabe la menor duda, el mayor problema para la unidad de mercado. Así lo ponen de manifiesto los principales organismos consultados en el trámite preceptivo: el Consejo Económico y Social, el Consejo del Poder Judicial, el Consejo de Estado.

Los problemas derivados de esa complejidad territorial a la que antes aludíamos no se resuelven unilateralmente. Requieren negociación y consenso. Sería conveniente reflexionar sobre las razones que nos han llevado a eso que algunos llaman despectivamente “la maraña de normas y reglamentos autonómicos”. Digámoslo claro: no ha habido ni una cultura de colaboración ni un foro institucional adecuado donde verificar esa colaboración.

Esta ley es un buen ejemplo que pone de manifiesto, de nuevo, que España necesita un espacio para el diálogo interterritorial donde abordar los problemas de coordinación administrativa, sobre la base de la confianza y la lealtad entre poderes públicos. Por eso debemos plantear la reforma del Senado, en el marco de una reforma constitucional.

Y, por cierto, no debemos olvidar que los principales obstáculos al dinamismo de nuestro mercado están relacionados con la falta de infraestructuras del transporte. Aunque solo sea por poner un ejemplo, la falta de buenas conexiones ferroviarias en el puerto de Barcelona o las inexistentes de Algeciras, para acceder al mercado interior europeo, constituyen una penalización para nuestros industriales que asumen un sobrecoste para colocar sus mercancías en el centro y norte de Europa.

La Ley de Garantía de la Unidad de Mercado hubiera podido ser una buena oportunidad. Sin embargo, constituye una amenaza para la seguridad jurídica de nuestras empresas, los intereses de los consumidores, el ejercicio de las competencias autonómicas y, por qué no decirlo, para los intereses generales, los de todos.

José Montilla Aguilera fue presidente de la Generalitat de Cataluña, y José A. Griñán Martínez, presidente del PSOE y senador, era ministro de Trabajo y Seguridad Social cuando se acordó el Pacto de Toledo.

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