Hacia otro planeamiento de la defensa

La base de toda organización está formada tanto por las estructuras que la conforman como por los procesos en los que se apoya para el habitual desenvolvimiento dentro del ámbito de actuación. Cuando hablamos de la defensa, tendemos instintivamente a pensar que todo está inventado desde que el hombre existe sobre la tierra y entra en competencia con otros humanos por el control y dominio de los diferentes recursos para la supervivencia y supremacía. Sin embargo y cada vez con mayor frecuencia, escuchamos como las estructuras tienen que adaptarse a los nuevos retos y amenazas que se nos plantean y evolucionan en el tiempo y en el espacio. Asimismo, los procesos se encuentran con problemas en su implantación y ejecución por la velocidad que adquiere la propia evolución de los acontecimientos. Además de encontrarnos con una globalización que nos acerca en distancias/tiempo y hace que todo proceso tenga que ser más ligero (de velocidad), sin dejar de ser lo complejo que corresponda pues podríamos llegar a tomar decisiones a la ligera que difícilmente podrían tener probabilidades de éxito.

En diversas ocasiones hablamos de cómo los equipos y sistemas de armas requieren de largos períodos de I+D previos a la puesta en producción. El alcanzar un estado del arte que permita disponer de armamento que nos pueda proporcionar ventaja comparativa en el campo de batalla, requiere de una previsión adecuada en el tiempo. Por ello se hace cada vez más crítico disponer de procesos de planeamiento que estructuren nuestras necesidades y que identifiquen nuestras carencias con el fin de obtenerlas en el menor espacio de tiempo que nuestras posibilidades económicas nos permitan.

Si observamos el modo de proceder de cualquier organización empresarial, podemos destacar cómo cualquier proyecto está basado en una serie de elementos básicos: estudio de mercado, estructura necesaria para la actividad, tamaño óptimo de empresa y nivel de actividad, equipos, infraestructura e instalaciones, personal, gastos fijos para operar, gastos variables dependiendo de la intensidad de la actividad. Este esquema podemos aplicarlo tanto para una actividad empresarial privada (o incluso pública) como es la de un gimnasio, una constructora, una planta de reciclaje de residuos, unos grandes almacenes o cualquier otra. Y también para la defensa, donde la única diferencia estará en que no se busca la maximización del beneficio consecuencia de la actividad sino el bien público conocido como “seguridad y defensa” que proporcionará las condiciones necesarias para poder desarrollar todas las actividades de la nación con libertad de acción frente a las amenazas que existen o surjan.

El planeamiento del recurso material y de las infraestructuras está en un proceso de adaptación derivado de las modificaciones que nuestros socios y aliados de la OTAN establecieron en la propia organización de defensa, en concreto en el establecimiento de un Phased Armaments Programming System (PAPS). Se procede a un cambio en la filosofía del sistema de planeamiento, que provoca un verdadero cambio de paradigma en el planeamiento de recursos. Hasta ahora nos encontrábamos con un planeamiento basado en las amenazas identificadas previamente. Desde aquí el proceso de planeamiento consistía en identificar las necesidades y carencias para poder neutralizar la amenaza desde cada uno de los ejércitos que conforman las Fuerzas Armadas-FAS. El esquema amenaza-equipos y sistemas-opciones de solución-sistemas a mantener o adquirir llevaba a unas conclusiones desde cada ejército para determinar su aportación a lo que se establecía un Objetivo de Fuerza Conjunto-OFC. Es un proceso que iba desde lo particular a lo general, desde lo individual a lo conjunto.

El nuevo paradigma va a tratar el planeamiento desde las necesidades de capacidades a disponer para la defensa. Cada área de capacidad se compone de diversas capacidades de los distintos ejércitos, que en su conjunto dan satisfacción a un requerimiento de defensa y seguridad. Las amenazas se identifican como múltiples y en constante cambio o evolución, como decíamos más arriba, debido a la velocidad de la vida actual y el ámbito globalizado de actuación. Identificadas, se deben estudiar las posibles opciones que den cobertura a cada una de las situaciones, para llegar al final del proceso a determinar la más adecuada de las opciones. Es entonces cuando se procedería a contrastar si la capacidad está cubierta totalmente, en parte o si es necesario adquirirla desde cero. Cuando decimos adquirirla no es equivalente a comprarla, aunque también puede ser necesaria la adquisición de algún equipo o sistema; o completar los ya existentes. Por ejemplo, podríamos disponer de los medios pero necesitaríamos adiestramiento, o up-grade de equipos (radar para combate nocturno), procesos o algo de todos. En definitiva, el conjunto de cada uno de los factores que componen una capacidad: material, infraestructura, recursos humanos, adiestramiento, doctrina y organización. Como decía un compañero profesor en el Centro de Estudios Superiores de Intendencia de la Armada (CESIA): mirar en la “nevera”, antes de salir a la compra.

El plantear un planeamiento desde abajo hacia arriba tiene unas ventajas infinitas, porque al final del proceso va a poder auditarse todo el conjunto de acciones realizadas y evaluadas a través del seguimiento de la ejecución presupuestaria y con herramientas de contabilidad analítica. Son procedimientos mucho más fiables que los simples indicadores, sobre todo en actividades tan poco evaluables como son las que conforman la seguridad y defensa. Cada conjunto de requisitos que vienen a conformar la consecución de una capacidad puede ser despiezado hasta el último tornillo y persona, de forma que vamos a conocer todos los elementos y cantidad y calidad de los mismos. También vamos a analizar los niveles críticos y mínimos: críticos cuando la falta de cualquier montante de un elemento hagan nula la capacidad; mínimos, cuando el tamaño óptimo de capacidad sea superior al crítico, aunque no se alcance el óptimo (bien por costes de adquisición, mantenimiento, economías a escala, etc.). Las sucesivas agregaciones nos proporcionarán distintos tamaños de capacidad y las necesidades que se van planteando a medida que el volumen es mayor. Estos datos los debemos conocer desde el principio del proceso de decisión sobre opciones de solución para adquirir una capacidad. Va a proporcionar una trazabilidad desde el planeamiento de la defensa hasta la ejecución presupuestaria incluida, proporcionando información sobre desviaciones en costes y tiempo sobre los estudios iniciales que propiciaron la elección de esta opción en concreto frente a otras posibles.

Los procesos de planeamiento se basan en diferentes hitos generalmente soportados por documentación que contiene análisis exhaustivos en cada fase del proceso. Recordemos que es un proceso por fases y que se procede con cada una cuando se ha superado la anterior. Para que el proceso sea útil, además de ágil debe ser  creíble. Esto es, “la carta a los Reyes Magos” debe ser realista, evitando el “¿qué hay de lo mío?”; y con cuantificaciones en costes, opciones y plazos que sean alcanzables. Como señalábamos antes en un proyecto empresarial, si la evaluación de viabilidad previa está mal dimensionada, la probabilidad de éxito por sí mismo será bastante reducida. Si no fracasa en la implantación, las desviaciones pueden llevarlo hacia cotas antieconómicas. En nuestro caso, la seguridad y defensa son necesidades a cubrir “si o si”; pero los recursos que dispondremos para ellas pueden reducirse drásticamente si tomamos decisiones fuera de un planeamiento completo. Además, el dinero y el tiempo una vez empleado se agotan, sin opción de vuelta atrás.

Por ello la siguiente fase, una vez identificadas las necesidades por diferencia  con las existencias,  va a consistir en el desglose de cada necesidad en componentes de recurso. Estos podrán clasificarse como básicos o como complementarios, en función a su aportación al logro de cobertura de la necesidad señalada. A partir de aquí es donde nos podemos encontrar que necesidades identificadas para la consecución de diferentes objetivos de capacidades militares (OCM´s) pueden ser agrupadas pasando a configurar un solo objetivo de recurso de material (ORM). A su vez, los ORM´s se van a descomponer en diferentes programas de obtención.  El siguiente y último paso será la adquisición propiamente dicha, lo que habitualmente denominaremos como expediente de compra, de servicio o de obra, según corresponda.

Si el dinero o recurso financiero fuera indeterminado, por infinito, todos los problemas estarían resueltos de antemano. Aunque lo más probable es que la famosa “carta a SSMM” se haría incluso más ambiciosa. El escenario económico es un factor limitativo en los procesos de obtención de  capacidades militares. Junto con el tiempo y el estado del arte de los equipos y sistemas militares. Por ello va a ser importantísimo  determinar la priorización de las capacidades y sus propios niveles (crítico, mínimo y óptimo), de las que se va a derivar la priorización de los ORM´s que buscan cubrir las necesidades detectadas, sin olvidarlos de los propios objetivos de sostenimiento de los equipos y sistemas ya adquiridos e integrados en una o varias capacidades militares. Como vemos, hemos dejado de hablar de los medios de un ejército en particular para pasar a hablar únicamente de los componentes de recursos que van a contribuir a formar una capacidad. Y podrá estar encuadrado en uno de los tres ejércitos de nuestras Fuerzas Armadas.

El encaje entre el tiempo de adquisición de equipos y sistemas para la defensa con los medios para financiarlo va a plantear disfunciones. Se debe a que mientras que la necesidad es permanente, mientras que la percepción sobre una amenaza se mantenga, la obtención tiene unos plazos plurianuales (tanto si el producto ya existe y más si hay que desarrollarlo) y el presupuesto es anual. La famosa crisis económica lo complica aún más. Mientras que la tendencia de la economía era inflacionista y los presupuestos eran incrementalistas, el volumen de recurso financiero en términos corrientes era superior cada año con relación al anterior. Sin embargo en la actualidad, entre la amenaza de deflación y la crisis económica nos han descubierto que las previsiones cautelosas recogidas en la Ley General Presupuestaria, en cuanto a compromisos para ejercicios posteriores, eran adecuadas e incluso generosas. Los volúmenes de compromiso que se han aprobado para la adquisición de programas de armamento, tanto los especiales (para apoyo de la industria nacional y creación de tejido y know-how, en el sentido aquí señalado en lo que en otra ocasión definíamos como “soberanía operativa”) como particulares por cada ejército, han llegado a superar los montantes de recursos a medida que los presupuestos de la Administración General del Estado (desde donde se financian los bienes públicos puros) han sufrido drásticas reducciones tanto por incremento de gasto social (para cubrir desempleo) como por descenso de ingresos (derivado del descenso de actividad productiva y disminución de los cotizantes y sus bases de cotización). Ya durante los dos últimos años se han tenido que cubrir con créditos extraordinarios, deudas y compromisos adquiridos de los programas especiales de armamento que no tenían la correspondiente dotación presupuestaria.  La perspectiva que nos espera, a partir de los datos de PIB de 2013, es continuista, es decir, el montante económico seguirá su tendencia descendente.

Todo ello nos lleva a confirmar la necesidad, si cabe con mayor urgencia, de afrontar un planeamiento de capacidades lo más ajustado a dar cobertura hacia aquellas más importantes; así como de determinar los niveles críticos de todas aquellas que se pretenda mantener, abandonando aquellas que supongan costes pero no beneficios suficientes. Y dentro de los objetivos de recurso a obtener, además de guiarnos por la priorización de las capacidades, habremos de considerar los volúmenes de recurso necesario no solo para su adquisición sino también para su sostenimiento; lo que habitualmente se conoce como ciclo de vida, que llegan a ser de importes muy altos y durante muchos ejercicios económicos. Como señalábamos más arriba, un deficiente dimensionamiento de los costes asociados a los equipos y sistemas durante los años de vida útil pueden llegar a comprometer capacidades esenciales y, por tanto, la propia seguridad y defensa. Cada componente, ya sea básico o complementario, va a competir con el resto de los componentes, tanto de su ORM como de otros por una financiación.

Como hemos visto a lo largo de estos párrafos, la planificación de la defensa en cuanto a objetivos de capacidades y de recursos es un trabajo minucioso que ahora parte desde los elementos más pequeños, llegando por agregación al conjunto de las capacidades que componen las diferentes áreas de capacidad militar. La dotación presupuestaria será una cuestión anecdótica dentro de un proceso tan dilatado en el tiempo. Será la ejecución presupuestaria la que nos proporcione mayor información sobre las vicisitudes de cada programa de obtención, verificando el cumplimiento o no de la programación. Además, la evaluación de la necesidad, su coste de obtención y adquisiciones asociadas podrá ser contrastada a través de las herramientas de contabilidad analítica que están en proceso de implantación. Proporcionarán información relevante a través de los cuadros de mando que permitirán la evaluación sobre lo obtenido, costes, plazos y demás; tanto al final, como durante el tiempo empleado para I+D como para desarrollo del producto. Así como verificarán si lo considerado en los estudios previos fue valorado con criterios adecuados, permitiendo corregir aquellos procesos que puedan condicionar los objetivos globales de consecución de futuras capacidades militares.

Jesús A. Perdices Mañas, Unidad de Programación y Seguimiento. Dirección General de Asuntos Económicos. Oficina Presupuestaria.

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