El mundo entero sufre los estragos de la covid-19. Todos los Estados desean una vacuna segura y efectiva lo más pronto posible. Algunas, como la de Pfizer-BioNTech, ya han sido aprobadas para su uso en la Unión Europea, y otras más están en camino. Pero dadas las capacidades de producción farmacéutica, la demanda superará seguramente a la oferta a nivel global. El resultado es un creciente “vacunacionalismo”, en el que los Estados procuran obtener la vacuna para sus poblaciones, sin tener en cuenta las necesidades de otros Estados.
El principal instrumento legal que da soporte a esta estrategia son contratos bilaterales con empresas farmacéuticas a cargo de desarrollar y manufacturar las vacunas, los llamados compromisos anticipados de mercado (CAM). Conforme a la lógica del mercado, tales empresas optan regularmente por proveer, en primer lugar, a los Estados más pujantes, mientras que los que poseen menor capacidad financiera quedan rezagados.
Ciertamente hay buenas razones por las cuales un Estado atiende en primer lugar a su propia población. Ello obedece a la naturaleza de los sistemas políticos existentes, que están principalmente anclados en el nivel nacional. Sería demasiado arriesgado para un Gobierno dar la impresión de descuidar los intereses de la salud pública de su población. No sorprende que la Comisión Europea haya utilizado este argumento, al referirse a sus obligaciones frente a la ciudadanía europea, para justificar los CAM bilaterales con empresas farmacéuticas, particularmente Pfizer y BioNTech.
Pero las anteriores justificaciones no deben derivar en un “vacunacionalismo” despiadado. Dado que la pandemia de covid-19 es global, difícilmente podría una isla inmunizada en medio de un mar de infecciones protegerse frente a las numerosas externalidades negativas provenientes de otros países, como lo serían crisis económicas y políticas perdurables. Además, el “vacunacionalismo” socava la indispensable cooperación multilateral. La cadena de suministro de productos farmacéuticos es global. No se prevé que un país pueda, en el futuro próximo, sustentar un proceso de manufactura farmacéutica totalmente autárquico. Peor aun, si el “vacunacionalismo” conduce a reacciones similares por parte de otros Estados con la capacidad de dañar severamente las cadenas de suministro. Tales consideraciones robustecen la idea de una solidaridad global.
Pareciera que tanto una distribución global totalmente igualitaria como un “vacunacionalismo” exacerbado estarían descartados. Y entonces, ¿qué? Una primera aproximación a las posibles soluciones se encuentra en los Objetivos de Desarrollo Sostenible adoptados en 2015 por los Estados miembros de las Naciones Unidas, especialmente el tercero de ellos: “Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades”. Así, la distribución global de la vacuna debería estar basada en la idea de una solidaridad global sostenible.
El derecho internacional público proporciona los cimientos para esta vía, particularmente el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966. Su Artículo 12.2 c) establece como obligación de los Estados parte, “la prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas”. Ello requiere, ante todo, que un Estado garantice el derecho a la salud de su propia población. A partir de esta formulación, podría pensarse que ello justificaría adoptar el “vacunacionalismo”. Pero ello sería erróneo, pues los Estados parte del citado pacto se encuentran sujetos también a obligaciones frente a la población de otros países. Estas son, ante todo, obligaciones negativas de “dejar hacer”: Los Estados no deben obstaculizar el goce del derecho a la salud en otros Estados. Esto es relevante para confrontar el acaparamiento de medicamentos: A través de sus CAM, Canadá y Estados Unidos podrían vacunar más de cuatro veces a toda su población contra la covid-19.
En la doctrina sobre el derecho a la salud, las obligaciones positivas frente a la población de otros países están formuladas de manera más atenuada: Los Estados deben brindar “apoyo económico y técnico” en la medida en que los recursos lo permitan, pero dicha obligación no podría servir de base para garantizar la dotación de vacunas en otros países en el mismo nivel que a los propios. Aun así, es posible interpretar esta obligación en el sentido de que los Estados deben activamente apoyarse entre sí a fin de distribuir globalmente la vacuna contra la covid-19.
En medio de esta coyuntura ha surgido la iniciativa Covax (Covid Vaccination), que reúne recursos financieros y mecanismos legales para que los Estados que participan en ella procuren la vacuna. La iniciativa ha sido diseñada por una serie de instituciones internacionales y representa un ejemplo del potencial de la gobernanza global. En primer lugar, participan organizaciones intergubernamentales, específicamente la Organización Mundial de la Salud (OMS), el Banco Mundial y UNICEF. También forman parte de la iniciativa 190 Estados, aunque Estados Unidos es el gran ausente. Y, además, actores no estatales están al frente de la iniciativa, principalmente la alianza para las vacunas Gavi (Global Alliance for Vaccines and Immunisation), que funge también como la representante legal de Covax. Por su parte, Gavi es una asociación público-privada conformada por instituciones internacionales, de nuevo la OMS, el Banco Mundial y UNICEF; y entes privados, sobre todo la Fundación Bill y Melinda Gates. Legalmente, Gavi es una fundación erigida conforme al Derecho suizo, que además posee el estatus de institución internacional conforme a un acuerdo de sede con el Gobierno suizo. Covax tiene también otros socios, como lo es la asociación civil noruega llamada “Coalition for Epidemic Preparedness Innovations” (CEPI).
El lado operativo de la iniciativa Covax está basado en contratos de derecho privado regidos por el derecho inglés, los cuales son suscritos por Gavi tanto con empresas farmacéuticas como con Estados participantes. Dichas empresas, o bien otras instituciones, que desarrollan “vacunas candidatas” pueden suscribir a su vez CAM con Gavi, de manera similar a los que existen entre la Unión Europea o Estados en lo individual. La lógica detrás de los CAM de Covax, a diferencia de los que son bilaterales, es que las empresas farmacéuticas aceptan brindar las vacunas de manera prioritaria a la iniciativa y a un precio estándar para todos los Estados participantes. A cambio, CEPI puede apoyar financieramente con los gastos de investigación y desarrollo de las vacunas candidatas y también con los costos del proceso de autorización para su uso. Mientras tanto, el Banco Mundial y la Fundación Bill y Melinda Gates apoyarán con el pago de las vacunas para los países que no están en la capacidad de contribuir financieramente a Covax.
Hasta ahora, nueve vacunas candidatas están en la cartera de Covax, varias de las cuales se encuentran en las etapas más avanzadas de desarrollo. Un ejemplo es la cooperación entre la empresa farmacéutica AstraZeneca y la Universidad de Oxford, que han aceptado dotar de 370 millones de dosis de la vacuna a Covax, con la opción de expandir el suministro hasta 900 millones. En cambio, la vacuna contra la covid-19 de Pfizer y BioNTech no se encuentra listada como participante en la iniciativa. Ello derivó en que, conforme a divulgaciones accidentales por una funcionaria del Gobierno belga, estas dos empresas hayan podido negociar precios distintos en contratos con diferentes partes, pues aparentemente las dosis que compró el Gobierno de Estados Unidos fueron más onerosas que las obtenidas por la Unión Europea. Esta variación en los precios no sería posible si las dosis fuesen procuradas a través de Covax.
A su vez, la distribución de la vacuna a través de Covax se llevará a cabo conforme a un “marco para la asignación justa” diseñado por la OMS. Aquí, todos los Estados participantes tendrán un acceso simultáneo a las vacunas distribuidas a través de Covax, y en cantidades proporcionales a su población. Así, se dará prioridad a distribuir vacunas por el equivalente a 20% de la población de un país, una meta que, conforme a las proyecciones de la iniciativa, se lograría a fines de 2021. En lo que concierne a la distribución a nivel nacional de la vacuna, conforme a Covax se deberá priorizar a los trabajadores del sistema de salud y a los grupos de riesgo.
En un inicio, se esperaba que la iniciativa Covax fungiera como el principal mecanismo global de procuración y distribución de las vacunas contra la covid-19. Pero, entretanto, una serie de Estados y también la Unión Europea han decidido obtener sus dosis por separado. Ello está permitido conforme a la iniciativa, en tanto los Estados participantes pueden optar por abstenerse de acceder a determinadas vacunas (un “opt-out”), lo cual es el caso de la Unión Europea. Covax es de vital importancia para numerosos Estados que, hasta ahora, no han podido procurar un suministro suficiente de dosis de la vacuna a través de CAM bilaterales con empresas farmacéuticas. De este modo, la solidaridad europea con el resto del mundo se ha limitado a brindar apoyo financiero a Covax, no así a compartir las dosis propias de la vacuna contra la covid-19.
Quedan aún preguntas abiertas sobre distintos aspectos operativos de Covax. Aunque apenas hace unos días se cumplió con el objetivo de asegurar 2 mil millones de dosis a través de la iniciativa, no queda claro si las principales vacunas candidatas serán autorizadas a tiempo para cumplir con la meta temporal de fines de 2021. Es aun menos claro si todos los Estados participantes distribuirán nacionalmente las dosis conforme a los criterios de priorización previamente diseñados. A pesar de estas interrogantes, Covax es el mecanismo existente más conducente para que los Gobiernos muestren con hechos, y no solo con palabras, su compromiso con la solidaridad global frente a una debacle global como la pandemia de covid-19.
Armin von Bogdandy y Pedro A. Villarreal son director e investigador senior, respectivamente, del Instituto Max Planck de Derecho Público Comparado y Derecho Internacional en Heidelberg, Alemania. Este artículo ha sido publicado en el Frankfurter Allgemeine Zeitung.