Il faut trouver une solution alternative au règlement de Dublin

Alors qu’a lieu le Conseil européen des 28 et 29 juin, l’affaire de l’Aquarius a eu le mérite de mettre sur la scène publique le débat qui oppose les chefs d’Etat et de gouvernement. Elle a clairement opposé une logique de gestion solidaire à une volonté de renationalisation de la gestion des frontières extérieures de l’UE lorsqu’il s’agit pour un Etat d’accepter ou non, dans ses eaux territoriales, des migrants secourus en mer. Or, tout se passe comme si le Conseil européen excluait toute voie commune pour traiter d’une question avant tout humanitaire.

Face à la paralysie du Conseil européen, le sort de milliers de vies humaines est engagé. Or, contrairement au postulat d’une « opinion publique » rétive à toute aide humanitaire, des initiatives concrètes et nombreuses en provenance de la société civile démontrent la capacité de celle-ci à s’engager en faveur des migrants auxquels il est impératif de porter secours. Aujourd’hui, c’est parce que les Etats membres de l’UE ne veulent pas assumer leur responsabilité internationale que des ONG comme SOS Méditerranée viennent en aide aux migrants qui dérivent sur des navires de fortune vers les côtes européennes.

Il n’est pas inutile dans le contexte de l’affaire de l’Aquarius de faire un bref historique de ces opérations de sauvetage. C’est à la suite de l’abandon de l’opération Mare nostrum, conduite par la marine italienne dans un but humanitaire pour faire face à de nombreuses opérations de sauvetage de migrants, qu’une association émanant de la société civile a décidé d’affréter un bateau dans les eaux internationales.

Mare nostrum a en effet fonctionné jusqu’en novembre 2014, date à laquelle l’Italie y a mis un terme. Depuis cette date, plus aucune opération de secours n’est armée par le moindre Etat pour organiser le sauvetage en mer des migrants, mais les gardes-côtes italiens, comme les navires de la marine marchande et les navires militaires alertés, réalisent des opérations de sauvetage ponctuelles, comme ils y sont tenus par le droit maritime international.

Frontex, l’agence européenne en charge de lutter contre le franchissement illégal des frontières et les passeurs, est aussi contrainte d’opérer des sauvetages en mer. Toutefois, les unités de Frontex sont très éloignées de la zone de détresse, laissant ainsi à quelques ONG la lourde tâche de couvrir et d’intervenir sur une vaste zone située dans les eaux extraterritoriales. Encore faut-il, une fois l’opération réalisée, que les bateaux puissent se présenter dans des ports de débarquement.

Répartir la responsabilité

Comment expliquer ce refus des Etats membres d’organiser les opérations et, depuis peu, d’accueillir des migrants dans leur port lorsqu’ils sont présentés par des navires affrétés par des ONG ? Le système de Dublin est à l’origine de ces difficultés. Même si tous les migrants ne demandent pas l’asile, la garantie d’exercice de ce droit prévu par la Charte des droits fondamentaux de l’UE est, pour nombre de personnes, la seule voie légale leur permettant d’espérer un droit au séjour dans un Etat membre.

Or, les Etats membres responsables de la demande d’asile doivent pendant le temps d’examen de celle-ci fournir des conditions matérielles d’accueil et accorder un droit au séjour, même provisoire, à ces personnes. L’embolie des appareils administratifs en charge conduit à des délais importants. Le sort des personnes concernées ainsi prises en charge (parfois très pauvrement) est considéré comme un problème pour l’opinion publique par un nombre croissant de responsables politiques.

L’Italie, la Grèce et, dans une certaine mesure, l’Espagne sont les pays les plus concernés par ces conséquences du règlement de Dublin, dans la mesure où, pour les migrants ne rentrant pas dans les critères leur permettant de déposer une demande d’asile ailleurs, le pays de première entrée demeure seul responsable.

Présenté comme un corollaire de l’espace Schengen et de la responsabilité pesant sur chaque Etat de contrôler ses frontières extérieures, ce dispositif est aujourd’hui à bout de souffle. Il n’empêche nullement les mouvements secondaires des migrants au sein de l’UE, conduit au rétablissement des frontières intérieures et est en passe de détruire l’identité juridique de l’Europe, fondée sur les principes de solidarité, de responsabilité et de coopération entre Etats membres autant que sur l’Etat de droit.

Il serait néanmoins faux de considérer que l’Europe ne fait ni ne peut plus rien. Le Parlement européen a pris fait et cause pour une refonte radicale du règlement de Dublin à une très large majorité de ses députés. Quant à la société européenne, on ne compte pas le nombre des initiatives locales purement privées ou en lien avec des collectivités publiques, voire de corps représentatifs de la société civile européens comme nationaux, à l’instar du Conseil économique, social et environnemental (CESE) français, témoignant de la nécessité d’un nouveau paradigme de l’accueil des personnes contraintes à l’exil.

Elargissement des critères

L’impasse des négociations au sein du Conseil de l’Union européenne sur le devenir du système de Dublin devrait pouvoir être surmontée : les propositions du Parlement européen et la mobilisation volontaire d’acteurs de la société civile montrent une aspiration largement partagée dans le corps social pour une autre politique.

Le Parlement européen demande notamment l’élargissement des critères permettant aux migrants de formuler des demandes d’asile ailleurs que dans le pays de première entrée et, lorsqu’ils n’entrent dans aucun de ces critères, de faire un choix entre quatre Etats membres remplissant le moins les quotas qui leur seraient fixés suivant une clé de répartition. Cela permettrait une plus grande solidarité et une limitation des mouvements secondaires.

Les chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE ont aujourd’hui tout intérêt à tenir compte de ces propositions alternatives. Celles-ci se révéleront à long terme beaucoup plus justes et efficaces. Enfin, une bonne répartition des responsabilités revenant aux Etats en termes d’accueil devrait permettre aux Etats concernés d’assumer à nouveau d’armer des flottes de secours en mer, le cas échéant avec l’appui des corps européens de gardes-côtes.

Dans l’attente, il serait bon que les Etats désireux de venir en aide aux Etats de première entrée fassent jouer la clause de souveraineté qui, dans le règlement de Dublin, leur permet d’examiner toute demande d’asile.

Par Emelyn Weber et Paul Fourier, rapporteurs de l’avis du CESE.

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