Llevo algo más de 30 años -se puede comprobar en mi último libro El naufragio del Estado autonómico-, reivindicando la necesidad de reformar la Constitución para acabar de una vez el diseño final del Estado descentralizado territorialmente que asumimos en 1978. No haberlo hecho a su debido tiempo es la causa de que hoy no solo esté en entredicho su nefasto Título VIII, sino también para algunos la propia Constitución.
Sea lo que sea, el hecho es que ante las elecciones generales que se avecinan, el tema predominante no va a ser únicamente la situación económica y sus secuelas sociales, sino sobre todo el problema constitucional. Se habla así de la "segunda Transición", del "periclitado régimen del 78" o, más simplemente, del próximo "proceso constituyente". En fin, todo esto es una desmesura que parece querer llevarnos otra vez al baile tradicional de las Constituciones según sea la ideología de cada momento o, dicho de otra forma, a la permanente inestabilidad constitucional. Por ello, habría que haber reformado la Constitución en su momento, pero no solo para resolver de una vez los problemas de la insuficiente definición del Estado, sino también para irnos adecuando a las necesidades de los tiempos, haciendo partícipes a las nuevas generaciones y aceptando sus sugerencias. Sólo así la Constitución será de todos.
Ahora bien, no cabe ocultar que cualquier reforma de la Constitución se enfrenta a tres obstáculos difíciles de sortear. En primer lugar, a un conservadurismo psicológico de la clase política española que no siente pasión por las innovaciones, lo que la diferencia de la de otros países, en los que se modifica con frecuencia la Norma Fundamental. En segundo lugar, a la falsa creencia de que como nuestra vigente Constitución ha sido la primera de nuestra Historia aprobada por consenso, si éste no es posible hoy, "no se puede" revisar la Constitución. Y digo 'falsa creencia' porque, aun siendo cierto semejante portento, una cosa es aprobarla y otra modificarla, puesto que se establece que su reforma exige únicamente una mayoría cualificada que, según el procedimiento ordinario, se eleva a 210 diputados (de 350) y a 159 senadores (de 266). Una modificación de la Constitución por esta mayoría es absolutamente legítima y obliga a todos. Y, por último, el tercer obstáculo consiste en que se concibieron dos procedimientos de reforma:el primero -ordinario-, que acabo de señalar; y el segundo -extraordinario- que rige para 32 artículos, muchos de ellos condicionantes de todos los demás, y que exige la aprobación de 232 diputados y de 176 senadores en dos Cortes sucesivas, más el referéndum nacional. Este segundo procedimiento es más difícil que pueda prosperar que intentar vaciar el estanque del Retiro con el cubito de un niño. Ni se ha utilizado ni se utilizará nunca, salvo que a los parlamentarios les dé un golpe de calor en estos días tropicales de Madrid.
De este modo, cabe afirmar que sólo han habido dos reformas legales de la Constitución en 37 años, lo cual es una absoluta anomalía que estamos pagando, pues el consenso es un orgullo nacional pero no puede ser una permanente coartada para no tocarla. Dos reformas que se han hecho por el procedimiento ordinario del artículo 167 y por exigencias europeas, lo que explica todo. Ahora bien, antes de estas dos modificaciones hubo otra que no utilizó ningún procedimiento establecido y que, sin embargo, modificó la Constitución de forma anormal.
En efecto, poco después de haberse aprobado la Constitución, el diputado socialista Luis Solana manifestó que en ella no se establecía cuál era el escudo de la democracia constitucional española. Hasta el punto de que el propio texto original se aprobó con el encabezamiento del escudo que rigió en la era de Franco, lo que era una verdadera chapuza. La propuesta de Solana la acabó aceptando Calvo-Sotelo, que aprobó la Ley 33/1981 de 5 de octubre "sobre la descripción del escudo de España". Ahora bien, lo curioso del caso es que se decidió que el escudo se incorporase a la bandera de España, según lo que señala el artículo 2 de la Ley del uso de banderas y otras enseñas. En consecuencia, se modificaba de este modo nada más y nada menos que lo que establece el artículo 4 de la Constitución, que solo menciona los colores de la enseña nacional, incluyéndose el escudo través de una ley ordinaria, lo que representa un fraude a la Constitución. Pero se hizo así porque era imposible, para resolver este imperdonable olvido, que se utilizase el imposible procedimiento del artículo 168. Vayamos ahora a las dos reformas realizadas por el procedimiento ordinario del artículo 167.
La primera fue con ocasión de firmar el Tratado de Maastricht, en el que se establecía que "todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado en que resida y en las elecciones europeas, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado". Pues bien, semejante derecho exigía que se hubiese creado un artículo ad hoc o que se hubiese creado un apartado nuevo en el artículo 23, en el que se habla del derecho de los ciudadanos a participar de pleno derecho en los procesos electorales. Como éste es uno de los 32 artículos protegidos por el candado del procedimiento del art. 168, se hizo la trampa y se incluyó en el artículo 13, modificable por el procedimiento ordinario, pero que se refiere a los extranjeros en general, circunstancia que ya no corresponde a los comunitarios, con el fin de que gocen únicamente del sufragio activo (votar) en las elecciones municipales, pero siempre que haya un Tratado de reciprocidad con su país de origen. Pero esta reforma ni siquiera se hizo bien, porque solamente se introdujeron las dos palabras "y pasivo". Con lo cual convirtieron dos derechos (votar y ser elegidos) en uno solo, puesto que tras la reforma se señala "el derecho de sufragio activo y pasivo" en las elecciones municipales. Por lo demás, la otra reforma que se realizó a través del artículo 167, fue la del polémico artículo 135, en el que el PP y el PSOE se pusieron de acuerdo en pocas horas para contentar a Bruselas. Por otro lado, también merece recordar que las reformas que propuso el presidente Rodríguez Zapatero respecto a cuatro puntos fracasó porque era necesario utilizar el inaccesible artículo 168. Es más: hay un claro ejemplo de modificación y superación de la Constitución sin la reforma adecuada, que no es ni más ni menos que la aprobación del Estatuto de Cataluña, que modifica, a través de una ley orgánica, contenidos esenciales de la Constitución. Pero no merece la pena extenderse más porque es un caso bien conocido.
La consecuencia de todo esto es que ante las próximas elecciones se puede afirmar con toda seguridad que la cuestión de la descentralización del poder territorial va a ser la clave de toda la legislatura. Por supuesto, son muchas las diferencias ideológicas que separan a los cuatro partidos principales, pero si nos ceñimos únicamente a éstos, cabe decir que Podemos parece que es partidario de un proceso constituyente, es decir, de crear una nueva Constitución en la que se reconocería la República como forma de la Jefatura del Estado y el derecho de autodeterminación para todas las regiones. En lo que se refiere al PSOE, viene ya reivindicando desde hace tiempo la conversión del irracional Estado Autonómico en un Estado Federal, aunque sin especificar si debe ser simétrico, lo que no aceptarían los nacionales vascos y catalanes, o asimétrico, lo que siempre es rareza en un Estado Federal. En lo que respecta a Ciudadanos parece que desea mantener el actual Estado Autonómico, pero realizando una serie de reformas de fondo con vistas a conseguir que no haya privilegio para algunas regiones y conseguir de este modo la mayor igualdad entre las CCAA, con una financiación más justa para todas. Y, en lo que se refiere al PP, parece que su idea es no cambiar nada para que todo siga igual y si cambia algo será por la ley de la gravedad que rige en la política, no teniendo más remedio que unirse al carro del cambio para racionalizar el Estado Autonómico. Y eso sin que mencionemos su propuesta sobre la lista más votada, otro fraude a la CE.
Ahora bien, en su caso, ¿cómo se hace una reforma legal? Porque de una forma u otra no habrá más remedio que modificar sin duda alguno de los artículos sujetos a la reforma del artículo 168, según lo que ya he explicado. En otras palabras, si todos los partidos de algún modo desean cambiar o racionalizar el actual Estado Autonómico y el Senado, que ya ha sido superado por los hechos y por su coste económico, para establecer un nuevo Estado, Autonómico o Federal, que funcione y sea menos costoso, la primera reforma que tendrían que hacer a principios del año 2016 es la del artículo 168, a través del 167, y que podría quedar así: "Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución...(aquí se suprime la mención a la reforma parcial) se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara y a la disolución inmediata de las Cortes. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación". Si no se hace esta reforma para dejar únicamente el procedimiento del 167, no veo posible que se pueda hacer legalmente ninguna otra importante.
Jorge de Esteban es catedrático de Derecho Constitucional y presidente del Consejo Editorial de EL MUNDO.