En la vida cotidiana, es mejor dejar los aspectos técnicos en manos de los técnicos. El dueño de un automóvil no necesita –ni habitualmente desea– preocuparse por descubrir que ocurre exactamente bajo el capó. Pero, cuando el automóvil se rompe, no suele tener opción.
Lo que es válido para los automóviles también se aplica a la economía: las cuestiones arcanas son para los especialistas. Sin embargo, en los últimos años, cuestiones sobre las cuales la mayor parte de la gente nunca ha escuchado ni se ha preocupado –como la titulización, los swaps de incumplimiento crediticio y el sistema de pagos europeos conocido como Target 2– se han impuesto en el debate público y han obligado a las personas comunes a lidiar con sus complejidades.
Lo mismo ha comenzado a ocurrir con la noción del «crecimiento del producto potencial». Si bien es un concepto creado inicialmente por economistas para economistas, su uso para determinar cuándo y en qué medida se debe corregir un déficit público está pasando a discutirse en ámbitos más amplios. De hecho, su baja confiabilidad está debilitando seriamente al pacto fiscal de la UE y eso obliga a abrir el capó y mirar qué hay debajo.
El objetivo del concepto del PBI potencial –a diferencia del real– es considerar que, al igual que un motor, las economías a menudo funcionan por debajo o por encima de su potencial. En una recesión creada por la demanda, el producto real cae por debajo del potencial y eso genera un aumento del desempleo. De manera semejante, cuando hay un boom de la construcción impulsado por el crédito, el producto supera al potencial y su resultado es la inflación.
La brecha entre el PBI real y el potencial es entonces un indicador de la capacidad ociosa de una economía. Esa distinción también resulta útil para las políticas: un débil crecimiento potencial no puede ser abordado con iniciativas del lado de la demanda; son necesarias medidas del lado de la oferta.
Pero el PBI potencial solo puede ser estimado, no observado. Las estimaciones se basan en el trabajo y el capital disponible para la producción y en una evaluación de su productividad conjunta. Como las estimaciones difieren según los datos y los métodos utilizados, el concepto es claro pero su valor resulta impreciso.
Además, la crisis financiera mundial ha creado nuevos rompecabezas. En casi todas las economías avanzadas el PBI se encuentra actualmente muy por debajo de las proyecciones precrisis, sin embargo pocos esperan que esa brecha se cierre alguna vez. Los responsables de las políticas tienen dificultades para arribar a evaluaciones correctas y hay quienes se preguntan qué queda de la noción del producto potencial.
La Unión Europea tiene un problema adicional: en respuesta a la crisis soberana, la mayoría de sus miembros acordaron en 2011 un «compacto fiscal» que los obliga a mantener sus déficits presupuestarios estructurales –los que registrarían si el producto fuese igual al potencial– por debajo del 0,5 % de su PBI. El incumplimiento de esta meta puede dar lugar a sanciones financieras.
La virtud de ese esquema es que considera el impacto de un producto temporalmente más débil sobre los resultados fiscales. Por lo tanto, un déficit resulta aceptable cuando es consecuencia de ingresos fiscales anormalmente bajos, pero no cuando los ingresos se encuentran en su nivel normal.
De hecho, un grave error en el Pacto Europeo de Estabilidad y Crecimiento original fue que no incluía esas correcciones (estuve entre quienes defendimos su reforma en un informe de 2003 al presidente de la Comisión Europea). El tratado de 2011 en realidad avanzó sobre una serie de reformas previas que enfatizaban cada vez más las evaluaciones basadas en el producto potencial de la situación fiscal.
El problema es que una variable no observable e imprecisa –cuyas estimaciones son demasiado inexactas y volátiles como para proporcionar algo más que un esbozo del mapa que guíe a los países en su viaje hacia la rectitud fiscal–se ha convertido en parte de un tratado internacional y de las normas nacionales (a veces con jerarquía constitucional) a través de las cuales es implementado.
Las estimaciones del producto potencial a corto plazo o actual también se revisan continuamente y eso implica un cambio continuo en la evaluación de la situación fiscal subyacente. Por ejemplo, la proyección de la Comisión Europea para el crecimiento potencial de los Países Bajos para 2013 fue del 0,9 % en la primavera de 2012, cuando el gobierno comenzó a preparar su presupuesto. Para ese otoño, cuando se llevó a cabo una evaluación en tiempo real del desempeño fiscal, había sido revisada fuertemente a la baja, en un 0,2 %. Para Francia, la estimación cayó del 1,2 % al 0,9 % y para Italia, del -0,1 % al -0,4 %. La estimación de la tasa de crecimiento potencial para España cayó del -1,2 % al -1,4 %, pero la Comisión cambió luego su parecer y ahora dice que fue del -0,7 %. Estas no son excepciones.
Para el PBI real, esas frecuentes y grandes revisiones de los pronósticos son inevitables, pero se supone que el PBI potencial, sin embargo, es más estable y no depende de cambios del lado de la demanda.
Es cierto, existen motivos para reevaluar el crecimiento potencial de un país cuando hay nueva información sobre las condiciones de su mercado laboral, sus inversiones y productividad. Pero es fácil que los incesantes intentos por alcanzar la precisión generen ruido como resultado.
Además, la inestabilidad confunde al proceso de creación de políticas. Incluso una revisión a la baja del 0,2 % del PBI es significativa: implica un deterioro del déficit estructural de aproximadamente el 0,1 % del PBI; no es un número trivial en un entorno de restricciones fiscales.
Es comprensible que los miembros del parlamento –que no son técnicos– se sientan perturbados cuando se les solicita que aprueben un presupuesto revisado en respuesta a una estimación actualizada. Sin conocer los porqués, terminan percibiendo esas revisiones como una fuente de inestabilidad artificial.
El propósito del marco fiscal europeo es prolongar el horizonte temporal de las políticas y lograr que quienes toman las decisiones sean más conscientes de los desafíos relacionados con la sostenibilidad del endeudamiento que enfrentan. Esto requiere coherencia. Sin embargo, la volatilidad en la evaluación del crecimiento potencial impide que los políticos se «apropien» del ya abstruso déficit estructural y causa volatilidad en las políticas basadas en esta evaluación, algo que paradójicamente da como resultado un acortamiento del horizonte temporal de los tomadores de decisiones. El foco de las discusiones de política no debe estar en la última revisión del PBI potencial, sino en el rumbo del país para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas.
Con demasiada frecuencia el pacto fiscal europeo es percibido por los responsables de las políticas nacionales como una restricción externa en vez de como un marco conducente a mejores decisiones. Un mayor nivel de estabilidad en la evaluación del potencial de las economías fortalecería la conciencia de quienes deben tomar decisiones y su apreciación de los desafíos a largo plazo, y situaría la toma de decisiones sobre un terreno más firme.
Jean Pisani-Ferry is a professor at the Hertie School of Governance in Berlin, and currently serves as the French government's Commissioner-General for Policy Planning. He is a former director of Bruegel, the Brussels-based economic think tank. Traducción al español por Leopoldo Gurman