Hace más de cuatro decenios, los países más ricos del mundo prometieron dedicar al menos el 0,7 por ciento de su PIB a la asistencia oficial para el desarrollo (AOD), pero menos de media docena de países han alcanzado de verdad ese objetivo. En realidad, los desembolsos en AOD no han sido estables ni fiables ni han reflejado las necesidades existentes y, además, persisten las dudas sobre su eficacia.
Después de la Guerra Fría, la AOD disminuyó en gran medida, al bajar hasta el 0,22 del PIB combinado de los países desarrollados en el período 1997-2001, antes de volver a aumentar después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos y de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, celebrada en Monterrey (México), el año siguiente. Después, cuando los gobiernos de los países desarrollados impusieron una austeridad fiscal estricta a raíz de la crisis económica mundial, la AOD volvió a disminuir, hasta el 0,31 por ciento del PIB en el período 2010-2011.
Pero desde la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, celebrada en Monterrey, se han determinado importantes necesidades suplementarias, incluidos planes de asistencia por comercio y la financiación para la mitigación de las consecuencias del cambio climático y la adaptación al respecto y, si bien el Grupo directivo sobre financiación innovadora para el desarrollo, compuesto de 63 gobiernos, además de organizaciones internacionales y grupos de la sociedad civil, ha contribuido a la consecución de importantes avances en el último decenio, la definición de financiación innovadora para el desarrollo sigue siendo controvertida. De hecho, los críticos sostienen que los impuestos internacionales –por ejemplo, los que gravan las emisiones de carbono– que el Grupo directivo ha determinado como posible fuente de financiación violan la soberanía nacional.
Además, las fuentes de financiación no necesariamente determinan cómo se asignan los fondos, por no hablar de cómo se utilizan en última instancia. Por ejemplo, aunque la llamada tasa Tobin (un pequeño gravamen a las transacciones financieras) iba encaminada originalmente a financiar la asistencia para el desarrollo, recientemente se adoptó en Europa una variedad de ella para complementar los ingresos presupuestarios nacionales.
Naturalmente, esas utilizaciones diferentes de las originales de las innovaciones en materia de financiación para el desarrollo no los desacreditan. En el Estudio Económico y Social Mundial 2012 de las Naciones Unidas sobre nueva financiación para el desarrollo se examinan diversas innovaciones existentes o propuestas en materia de financiación, intermediación y desembolso. Aparte de asignación de los derechos de emisión de los gases que causan el efecto de invernadero (principalmente el carbono o el “equivalente de carbono”) y su comercio, se podrían imponer “gravámenes de solidaridad” a los pasajes de vuelos e impuestos al combustible para la aviación o la navegación.
Otra propuesta entraña la creación de una nueva liquidez internacional emitiendo derechos especiales de giro (activos internacionales de reserva mantenidos por el Fondo Monetario Internacional). Se asignarían o reasignarían los fondos resultantes, además de los derechos especiales de giro existentes y no utilizados, a proyectos de desarrollo y se apalancarían para aumentar los recursos de inversión. Sin embargo, otro plan utilizaría las regalías procedentes de la extradición de recursos naturales del patrimonio mundial, como, por ejemplo, la Antártida y otras zonas situadas allende las “zonas económicas [nacionales] exclusivas”.
Algunas iniciativas están ya en marcha. Por ejemplo, el proyecto RED es una campaña empresarial encaminada a recaudar fondos para el Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria donando una porción de los beneficios obtenidos con productos de consumo identificados con esa causa. Si bien algunos critican la disparidad entre lo que esas empresas “altruistas” gastan en publicidad y la cantidad de dinero que recaudan realmente, semejante comercialización identificada con esa clase de causas podría ser un mecanismo eficaz a fin de obtener financiación suplementaria para el desarrollo.
Además, algunas propuestas no entrañan fondos suplementarios. Se podrían reestructurar las corrientes de financiación del desarrollo para que se las canalizara mediante mecanismos como el Servicio Financiero Internacional para la Inmunización, que vincula los compromisos de AOD por un período prolongado y los tituliza para obtener fondos de uso inmediato. De forma similar, los planes de conversión de la deuda, como el programa Debt2Health y los canjes de deuda por proyectos de protección de la naturaleza permitirían a los países reorientar los pagos por el servicio de la deuda a proyectos de desarrollo. Algunas nuevas propuestas válidas de gestión de riesgos comprenden compromisos por adelantado para nuevas vacunas, subvenciones a fabricantes de medicamentos para que sus productos resulten más asequibles y consorcios regionales de seguros contra catástrofes.
En los seis últimos años, se han asignado unos 6.000 millones de AOD a fuentes innovadoras de financiación, frente a los más de 120.000 millones de la AOD anual actual, es decir, mucho menos que los casi 20 billones comprometidos por los países del G-20 para la recuperación económica (incluidos los rescates) desde 2008, pero algunas propuestas recientes prometen recaudar muchos más recursos para el desarrollo sostenible.
Con un impuesto sobre las emisiones de carbono coordinado internacionalmente se podrían recaudar 250.000 millones de dólares al año, mientras que con un pequeño impuesto a las transacciones financieras se podrían recaudar otros 40.000 millones de dólares. Asimismo, con las emisiones periódicas de derechos especiales de giro para seguir el ritmo del crecimiento de la liquidez mundial, se podrían obtener unos 100.000 millones de dólares al año para la cooperación internacional para el desarrollo. Semejantes emisiones reducirían la demanda de bonos del Tesoro de los Estados Unidos y otros activos líquidos de las divisas preferidas.
Al mismo tiempo, si los países más poderosos del mundo dejaran de fomentar la liberalización plena de las cuentas de capital, los países en desarrollo sentirían menos presión para protegerse acumulando reservas en divisas extranjeras. En cambio, invirtiendo los fondos en proyectos de desarrollo podrían abordar a un tiempo las limitaciones en materia de ahorro y de tipos de cambio.
Por último, hacen falta estrategias innovadoras para aunar la financiación del desarrollo con los objetivos nacionales de desarrollo, con lo que se transformaría operacionalmente el sistema multilateral con miras a que colabore más eficazmente con las partes interesadas en el terreno. Un modelo es el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, que ha logrado reducir espectacularmente los niveles de cloroflurocarburos, lo que pone de relieve las constantes posibilidades del multilateralismo no excluyente.
Las Naciones Unidas son la organización más idónea para mejorar la cooperación entre Estados miembros y otras partes interesadas nacionales en materia de concepción, formulación y aplicación de proyectos de desarrollo, como, por ejemplo, los ejecutados con los auspicios del Fondo Verde para el Clima, pero un multilateralismo mejor, más eficaz y menos excluyente requiere, por encima de todo, el propósito común de lograr un acuerdo internacional sobre las fuentes de financiación innovadoras.
Jomo Kwame Sundaram is Assistant Director General at the Economic and Social Development Department of the United Nations Food and Agriculture Organization in Rome. Traducido del inglés por Carlos Manzano.