L’arrêt de Karlsruhe n’est pas une gifle au traité de Lisbonne !

Le 30 juin, le tribunal constitutionnel allemand de Karlsruhe rendait un arrêt sur la conformité du traité de Lisbonne à la loi fondamentale de 1949 qui a suscité des réactions très contrastées en Allemagne et en France, certains estimant même qu’il avait mis un coup d’arrêt à la construction communautaire. Le traité lui-même étant une étape primordiale de l’intégration européenne et sa ratification ayant été jusqu’à présent parsemée d’embûches, notamment en France, il est nécessaire de bien interpréter cet arrêt.

Le tribunal a été saisi en 2008 par le député Gauweiler, du parti conservateur bavarois CSU, qui critiquait la loi d’accompagnement du traité. A la suite de cette plainte, d’autres accusateurs, dont le parti de gauche Die Linke, ont déposé un recours devant le tribunal, mais cette fois contre le traité lui-même. Le tribunal de Karlsruhe n’a, dans son long jugement de 150 pages, donné raison qu’à la première plainte. Tous les arguments contre le traité de Lisbonne ont été déclarés infondés, notamment celui reprochant au traité d’instituer une Union purement économique et nullement sociale et de mettre en place un dumping social entre les Etats membres. Le tribunal n’a donc donné raison à aucun pourfendeur du traité de Lisbonne, qu’il soit français, tchèque, polonais ou allemand.

Les juges de Karlsruhe ont en revanche critiqué la loi d’accompagnement que notre Parlement, le Bundestag, avait rédigée, la jugeant insuffisante. Celle-ci a déjà été mise en œuvre : elle a institué un devoir d’information des parlementaires sur la politique menée par le gouvernement au nom de l’Allemagne à Bruxelles, et a été accompagnée de la création d’un service Europe au Parlement ainsi que d’un bureau du Parlement à Bruxelles, où sont représentés, depuis 2007, tant l’administration que les groupes politiques. C’est uniquement cette loi que le tribunal a jugée anticonstitutionnelle. Non parce que les nouveaux pouvoirs de contrôle des parlements nationaux dans le domaine de la politique européenne sont en désaccord avec la Constitution, mais au contraire parce que le Parlement devrait, selon elle, obtenir davantage de pouvoirs dans la mise en œuvre de la politique européenne. La cour ne demande pas moins d’Europe, elle exige plus d’Europe dans les enceintes parlementaires que sont le Bundestag (équivalent de l’Assemblée nationale) et le Bundesrat (équivalent du sénat américain).

L’arrêt porte donc uniquement sur la façon dont la République fédérale allemande gère de manière interne l’intégration européenne. Sachant que nous disposons d’un système parlementaire – et non semi-présidentiel, comme en France – il est logique que le parlement allemand ait son mot à dire en amont de toute décision européenne. Il ne s’agit en aucun cas d’une attaque à l’encontre de l’intégration européenne, mais d’une volonté de plus de démocratie dans le traitement des questions européennes en Allemagne.

En Allemagne comme dans l’Europe entière, on entend des voix critiques contre cet arrêt, le qualifiant d’eurosceptique ou de frein à l’intégration européenne. Certes, la Cour constitutionnelle y répète que l’Union n’a en aucune façon la compétence de se donner, elle-même et à elle-même, des compétences (la fameuse Kompetenz Kompetenz, la compétence de la compétence). Elle ajoute que le déficit démocratique de l’intégration européenne empêche que les domaines primordiaux que sont le droit pénal, la police et l’armée, le domaine fiscal et les cotisations sociales, le droit de la famille et la religion ne soient traités à Bruxelles sans contrôle parlementaire national. Enfin, elle demande un contrôle systématique dans les cas d’utilisation des clauses dites «passerelles» (le passage, sans réforme des traités, d’un vote à l’unanimité à un vote à la majorité qualifiée dans certains domaines de politique communautaire), notamment sur les questions de droit pénal ou encore pour l’envoi des troupes militaires allemandes. Les juges ont décidé que ce contrôle devait être actif, c’est-à-dire que les deux chambres (Bundestag et Bundesrat) avaient le devoir de s’exprimer en cas de clause passerelle. «Le silence ne suffit pas», ont-ils précisé. Car, comme dit l’adage : «Qui ne dit mot consent.»

On ne peut et on ne doit pas attendre d’une cour constitutionnelle nationale qu’elle soit «europhile acharnée». Ce n’est pas son rôle. Son rôle est de vérifier que le processus d’intégration européenne ne nuise pas au système politique national, et notamment à la Constitution, la loi fondamentale allemande, qui l’incarne. Ce jugement de la cour de Karlsruhe exige certes un renforcement du parlementarisme national, mais celui-ci ne s’effectue pas aux dépens du Parlement européen, qui sort renforcé par le traité de Lisbonne, ce qui a été salué par la cour.

Il est cependant regrettable que les juges constitutionnels aient tenté de sous-estimer ce même Parlement européen quant à son poids et sa légitimité démocratique. Pour les juges, le déficit démocratique est «structurel», notamment en l’absence de «peuple européen» à représenter, ainsi que du fait de l’inégalité des conditions de représentation, un député européen élu en Allemagne représentant 875 000 citoyens contre 67 000 à Malte. Les juges ont tort sur ce point, car l’Union européenne est une «fédération d’Etats-nations» (Staatenverbund), une sorte de construction sui generis à la mi-chemin entre la confédération d’Etats (Staatenbund) et l’Etat fédéral (Bundesstat) : c’est pourquoi les parlements nationaux doivent prendre part à tout transfert de compétence. Il n’a jamais été question que le Parlement européen les remplace ! L’intégration européenne évoluant (et c’est une bonne nouvelle), les parlements nationaux doivent s’occuper davantage de l’Europe. Ce n’est pas mettre un frein à la construction européenne que de forcer un parlement national à traiter d’avantage de l’Union. Bien sûr, nous veillerons à ce que le «contrôle» parlementaire ne ralentisse pas l’action européenne. Mais une fois les compétences transférées, le Parlement européen et le Conseil des ministres sont souverains. Le tribunal n’a en aucune manière remis en cause ce principe.

Cela étant, il semble vouloir limiter à l’avenir les partages de souveraineté en définissant un noyau dur de compétences (droit pénal, droit fiscal, prestations sociales, police, défense) qui impliqueront une révision de la loi fondamentale si elles sont transférées au niveau européen. Cela peut sembler être un point d’arrêt à toute nouvelle intégration politique. Je ne le pense pas. Sans minimiser le pouvoir du tribunal constitutionnel allemand, je ne crois pas qu’il puisse arrêter le train puissant de l’intégration communautaire. Comme l’écrivait Joschka Fischer dans le journal Die Zeit du 9 juillet : «l’Europe avancera, que cela plaise à Karlsruhe ou pas !»

Le Parlement allemand travaillera, dès cet été et malgré la campagne électorale, à une nouvelle loi d’accompagnement, qui passera lors de séances plénières extraordinaires les 26 août et 8 septembre au Bundestag et le 18 septembre au Bundesrat. Les groupes parlementaires se sont déjà mis au travail dans un climat de grande coopération, à l’exception de quelques trublions eurosceptiques du parti conservateur bavarois (CSU).

La responsabilité de l’Allemagne vis-à-vis du traité de Lisbonne est grande. Nous ferons tout pour donner un signal fort aux prochaines ratifications en Irlande, en République tchèque, en Pologne et au Royaume-Uni.

Angelica Schwall-Düren, députée allemande, vice-présidente du groupe social-démocrate (SPD) au Bundestag, chargée des affaires européennes.