La acción popular

En los últimos decenios se ha abierto en España un debate doctrinal y político sobre la conveniencia de reformar el régimen jurídico de la acción popular mediante una mejor delimitación de su objeto y finalidad.

La legitimación procesal popular y su papel en la Administración de Justicia es un tema central en la concepción del Estado, al afectar a instituciones básicas como la soberanía popular, la democracia participativa, la interrelación entre derecho público y el derecho privado, y el interés general.

La acción popular, a. p., tiene su origen en la Atenas clásica, y el desarrollo de su régimen jurídico en la República romana, en un contexto histórico y político lejano en el tiempo, pero no muy divergente del actual.

En derecho romano se concedía a cualquier ciudadano el ejercicio de una a. p. penal contra quien cometía acciones delictivas, delicta. A ello alude el jurista Paulo, en el Digesto: «La acción popular, actio popularis, es aquella que defiende el derecho propio del pueblo… es interés de la res publica admitir que el mayor número posible de ciudadanos defienda el derecho del pueblo y lo persiga cuando sea conculcado».

La tipificación como delitos públicos, crimina, de las acciones delictivas de mayor gravedad, y su persecución ante tribunales públicos y permanentes, quaestiones perpetuae, constituye el origen del sistema acusatorio en el que el acto formal de acusación, accusatio, se atribuía a la víctima del delito y a cualquier ciudadano, como representante del interés público.

Previa a la accusatio se procedía a la postulatio, que era la solicitud formulada ante el tribunal, de la legitimación para acusar.

Las acciones populares estaban previstas en leyes públicas, y en los edictos promulgados por los magistrados con potestad jurisdiccional, denominados pretores.

Especial relieve tuvieron los interdictos públicos y populares, interdicta popularia, que tutelan el uso público de las cosas públicas, como las vías, ríos, riveras o alcantarillas públicas.

A partir del Principado la accusatio pública es sustituida por la inquisitio, en la que la instrucción y la acusación se atribuyen al magistrado, lo que supone la instauración del proceso inquisitivo.

Con posterioridad, la acción popular se prevé en el Código de las Siete Partidas, y se mantiene, en los textos legales posteriores hasta la actualidad.

La a. p. está regulada en las Constituciones españolas de 1812, 1869 y 1931, limitada a supuestos específicos de naturaleza penal.

La acción popular se contempla en el artículo 125 CE: «Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular… en aquellos procesos penales que la ley determine…» y, con carácter general, en los artículos 101 de la Lecrim, y 5 y 62 de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana.

Los proyectos prelegislativos de reforma de la Lecrim de 2011 y 2013, prevén limitar la legitimación y el contenido de la acción popular.

En relación con algunas cuestiones planteadas sobre la institución, cabe formular las reflexiones que siguen.

El actual perfil de la a. p. ha sido configurado por la Jurisprudencia que considera que es un derecho fundamental, de conformación legal, por lo que el legislador debe modular su ejercicio mediante una ley ordinaria, que puede delimitar los supuestos específicos en los que cabe la a. p., así como establecer limitaciones o restricciones a su ejercicio, con la única salvedad de no poder vaciar de contenido el núcleo esencial del derecho.

Así, la a. p. ha quedado excluida de las jurisdicciones civil, militar y de menores, y en materia penal, sólo cabe en la persecución de los delitos públicos.

La Jurisprudencia se ha mostrado, en general, favorable a la acción popular, ha complementado su deficiente, por escasa y fragmentaria, regulación legal, y ha ampliado su marco de aplicación. La Fiscalía General del Estado se ha manifestado favorable a restringir su ejercicio, y la doctrina científica es unánime en considerar necesaria una más precisa regulación legal.

La acción popular no debe ser entendida como un mecanismo jurídico de fiscalización de la acusación pública sino, como se afirma en la Exposición de Motivos de la Lecrim, como una institución que abre el proceso penal a una percepción de la defensa de los intereses sociales emanada, no de un poder público, sino de cualquier ciudadano que propugne una visión alternativa a la que, con toda legitimidad, suscribe el Ministerio Fiscal, MF.

En ocasiones el ejercicio de la a. p. ha sido el único mecanismo eficaz para posibilitar el enjuiciamiento y condena de hechos de suma gravedad, en materia de corrupción o de abuso o desviación de poder por parte de personas o grupos políticos o económicos .

El actor popular comparte con el MF la defensa del interés general, y puede actuar, en ocasiones, como un elemento corrector en el ejercicio de la acción pública.

Que todo ciudadano tenga derecho a acusar, ha subrayado Andrés de la Oliva, es por completo coherente con el predominante interés social inherente al Derecho Penal y a su ineludible instrumento, el proceso penal.

Hay que determinar, con claridad, en qué supuestos la personación única como a. p. es suficiente para la apertura del juicio oral en el proceso penal. El ámbito en el que existe un consenso más amplio al respecto se produce cuando se persiguen delitos que afectan a intereses difusos, colectivos o metaindividuales, al considerarse que el criterio del MF no agota la defensa del interés público, dado que puede no ser compartido por cualquier persona que esté dispuesta a ejercitar la a. p.

Como se establece en la STS 1045/2007 «la acusación formulada por la acusación popular, en ningún caso determinará por sí sola la apertura del juicio oral, pues será preciso que el órgano jurisdiccional al que compete la decisión la considere racionalmente justificada».

En los últimos decenios, la invocación de la a. p. en materias como los derechos humanos, el medio ambiente, la salud o la protección de los espacios marítimos ha sido aceptada por los tribunales internacionales, lo que ha generado, también en este ámbito, un debate sobre la oportunidad de su regulación específica en la legislación internacional.

El uso espurio de la acción popular por litigadores profesionales que la ejercen como fines vindicativos, de política partidista o de chantaje a los acusados, no debe ser argumento para restringir su ejercicio, ni prejuzgar sobre su oportunidad, pero debe excitar el celo del legislador para prevenirlo, del MF para denunciarlo y del órgano judicial para rechazarlo y sancionarlo con especial rigor.

Antonio Fernández de Buján es académico de Número de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación de España.

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