La autonomía en serio

Por Juan José Solozábal, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Madrid (EL PAÍS, 27/12/07):

Como un trallazo, restallante y eficaz, el Tribunal Constitucional acaba de dictar una sentencia fundamental sobre nuestro Estado autonómico, que sin duda tendrá para el futuro unas consecuencias decisivas. Así, me parece, restituye plenamente sus credenciales para intervenir, como se espera, con plena autoridad y contundencia en el actual momento político.

El Tribunal, a quien se le planteaba un recurso sobre una cuestión menor, acerca del derecho al agua establecido en nuevo Estatuto valenciano, ha aprovechado la ocasión para revisar toda su doctrina sobre el sistema autonómico, profundizando en sus planteamientos acerca de los principios de nuestra forma territorial, la posición del Estatuto de autonomía respecto de la Constitución y otras leyes del ordenamiento jurídico, considerando especialmente la posibilidad de que el Estatuto recoja verdaderos derechos que pueden singularizar a cada Comunidad autónoma, cuestionando tal vez la igualdad que también, sin duda, debe darse en un Estado, que bien que descentralizado, es una verdadera unidad política.

La primera impresión que obtiene el lector de la Sentencia en cuestión (STC de 12 de diciembre de 2007), es la solidez de la construcción de nuestro Estado autonómico, que el Tribunal en esta ocasión refleja y culmina. Especialmente a partir de la sentencia sobre la LOAPA, el Tribunal Constitucional ha configurado una doctrina rigurosa al tiempo por su claridad y detalle sobre el tipo de descentralización de nuestro sistema político. No tenemos entonces una forma política fragmentaria e imperfecta, acechada por la improvisación y la temporalidad, sino un modelo político con instituciones, funciones y competencias perfectamente equiparables a cualquier sistema de descentralización conocido. La solidez del modelo, como se reitera en la sentencia, depende de su inspiración por principios de organización como son la autonomía y el autogobierno, pero también por los de la unidad, la igualdad y la solidaridad.

La clave del orden autonómico está en la comprensión correcta de las relaciones entre la Constitución y el Estatuto. El Tribunal afirma la importancia del Estatuto como norma que completa el modelo territorial, pero subraya su dependencia procedimental y de contenido respecto de la Constitución. La Constitución no se limita a abrir el camino al Estatuto, admitiendo su libertad para configurar políticamente a la comunidad, sino que le señala metas y le impone márgenes por los que necesariamente debe transcurrir. Nada que apunte a la tesis de la levedad constitucional. Ello se muestra en la interdicción que el Tribunal recuerda sobre la interpretación constitucional del Estatuto, que sólo corresponde hacer al propio Tribunal y la solución también constitucional que él lleva a cabo sobre los conflictos entre los Estatutos y las leyes orgánicas. En efecto si la Constitución permite a una ley orgánica la delimitación de la competencia, como hace por ejemplo en el caso de materias como la administración de justicia o el orden público, no hay dudas acerca de la prevalencia de la ley orgánica sobre el Estatuto de autonomía.

Es con todo en la cuestión de los derechos donde, diríamos, el Tribunal “hila más fino”, y donde reluce su capacidad para sacar el máximo de las posibilidades de nuestro sistema, compaginando el juego de dos principios oponibles, aunque no contrarios, como son la igualdad y la autonomía. No hay Estado sin igualdad de derechos, pues el Estado es antes de nada una comunidad de iguales y ello con independencia de la forma, descentralizada o no, que tal organización política adopte; pero tampoco hay autonomía si no aceptamos que los poderes legislativos, en el ejercicio de sus competencias, puedan establecer diferentes regulaciones en su respectivo territorio.

El principio centrípeto de la unidad impone que todos los ciudadanos con independencia del lugar donde vivan disfruten de los mismos derechos fundamentales, que son establecidos como tales por la Constitución y a la que ésta asegura un contenido esencial invariable. Pero las comunidades autónomas pueden fijar también derechos en sus Estatutos que no requerirán desarrollo; esto es, que se podrán disfrutar inmediatamente a partir de su reconocimiento, si se refieren a facultades de autogobierno de las propias instituciones de la comunidad, pero que necesitarán de desarrollo legislativo si estamos hablando de derechos relacionados con las competencias que se reconocen en el propio Estatuto. Ocurre entonces que en la mayor parte de los casos estamos hablando de derechos imperfectos o incompletos, más parecidos a lo que se suele llamar principios que verdaderos derechos, que son demandables directamente ante los tribunales.

No es, como se comprende fácilmente, preciso encarecer la importancia de esta sentencia. Tenemos una forma política, con perfectas credenciales, en lo que se refiere a su solidez, a la que no se puede imputar deficiencias, lagunas o inconsistencias que abonen su endeblez o provisionalidad. El Estado autonómico puede resolver perfectamente las necesidades de autogobierno de nuestras comunidades territoriales, aprovechando sus posibilidades de desarrollo, sin necesidad por tanto de rebasamientos formales o tácitos, a través de reformas o mutaciones sustanciales.

En el punto de reconocimiento de derechos, la supremacía constitucional garantiza la igualdad de todos los ciudadanos en su disfrute, en cuanto todos tienen los mismos derechos fundamentales y a todos se les asegura por la Norma Suprema el contenido esencial y su disfrute en condiciones de igualdad, pero el reconocimiento del principio de autonomía implica la posibilidad de reconocer derechos estatutarios, que, normalmente como hemos visto, dependerán en su ejercicio del desarrollo legislativo que de los mismos haga la comunidad autónoma y que se encuentran conectados con competencias que en diversos ámbitos tiene dicha comunidad autónoma.

Como resulta decisivo en la solución del caso al que se refiere esta sentencia, la competencia de la comunidad autónoma en una materia compartida con el Estado, no permite el reconocimiento del derecho en cuestión (el derecho al agua) sino de acuerdo con la legislación del Estado, de manera que no se impone estatutariamente una actuación al Estado en la materia, sino el reconocimiento en tal norma autonómica de un derecho a favor de los ciudadanos de la Comunidad Autónoma de Valencia, sólo para el caso de que la legislación nacional establezca la redistribución mencionada por parte del Estado. El atenimiento del Estatuto valenciano a este principio abona su irreprochabilidad constitucional.