La balanza fiscal se mueve

Por Guillem López-Casasnovas, catedrático de Economía de la UPF (EL PERIÓDICO, 27/06/06):

Un Estado que se reconozca como plurinacional requiere un cambio no solo organizativo y de estructuras políticas, sino también de formas y maneras en el abordaje de los problemas. España evoluciona con titubeos, pero, con el empuje decidido por los partidos catalanes, hacia un cierto federalismo de nuevo cuño. Será decisivo para ello que se acabe reconociendo que los ciudadanos-contribuyentes mantienen sus relaciones políticas y fiscales con más de una jurisdicción (no importa ahora el nombre); no solo con la Administración central, a menudo confundida con el Estado, sino también con la autonómica en lo que atañe a sus competencias respectivas.
Ambas jurisdicciones en este nuevo contexto mantendrían vínculos políticos diferenciados con los electores, siendo distintas las responsabilidades de los parlamentos central y autonómico. Entre ellos sus relaciones serían respetuosas y coordinadas, pero sin subordinación jerárquica. Aunque es obvio que aún no hemos alcanzado dicho estadio federal, satisface pensar que se registran avances en algunos cambios de actitud. Uno de los más sintomáticos ha sido la tarea realizada por la comisión de expertos para la elaboración de la metodología adecuada para calcular la balanza fiscal entre el Estado y las comunidades autónomas.
De entrada, hay que recordar las largas controversias de los últimos años sobre el acceso y uso de las bases estadísticas, y los criterios de imputación de cada dato. Frente a esa tendencia de años, consuela observar un importante cambio: representantes de la Intervención General del Estado, del Instituto Nacional de Estadística, expertos de la Contabilidad Nacional, de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, del Instituto de Estudios Fiscales, de la Tesorería General de la Seguridad Social, del Gabinete de Presidencia del Gobierno, y un buen grupo de académicos de diversa procedencia, convienen ya en traducir en el plano territorial la acción del Estado bajo distintas premisas.

SU MÉTODO ha sido la selección de fuentes estadísticas y la concreción de qué información es la mejor para elaborar criterios para imputar cada dato a la partida adecuada. El resultado es de largo alcance: se ha compartido el conocimiento de la realidad de las cifras, lo que posibilita que en un futuro se puedan seguir mejorando las bases de datos para generar una mejor información estadística sobre la organización territorial del Estado. De hecho, se admite la existencia de jurisdicciones autonómicas en las que residen ciudadanos que soportan y se benefician de los flujos fiscales pú- blicos, y en las que la acción pública estatal genera impactos económicos territoriales que afectan al bienestar de los ciudadanos (en la forma de creación de empleo, movilización de recursos económicos, creación de infraestructuras).
Podrán persistir valoraciones diferentes sobre la relevancia y la interpretación de los saldos fiscales. Así, en el enfoque basado en el flujo monetario, prevalece la aproximación al impacto económico de la actuación estatal, a la vista de la capacidad neta de gasto que genera, en términos de sueldos y salarios, consumo intermedio, etcétera. Por ejemplo, en los ingresos, se valora el lugar donde se ubica la actividad sujeta a impuestos que da lugar a las recaudaciones fiscales; y en el gasto de esa recaudación, dónde se produce o se decide efectivamente la utilización de dichos recursos.
El otro enfoque posible es el del beneficio/carga. En este caso se da predominio a la valoración de cómo incide en cada ciudadano la distribución de los impuestos, lo que supone dar relevancia a los beneficiarios últimos del gasto y a la carga final de los impuestos, bajo distintas hipótesis de comportamiento económico.
En el primer modelo, prima el impacto económico territorial, porque la autonomía se concibe como un agregado único e indiferenciado, esto es, se admite que tiene la capacidad de decidir sobre su gasto pú- blico y ejerce --aquí está la posible construcción federal-- su propia capacidad fiscal sobre los ingresos impositivos, de acuerdo con la territorialización de las bases tributarias. En el segundo, la autonomía es solo un velo, porque a la hora de valorar la incidencia distributiva personal del gasto se parte de la suma de todos los ciudadanos.
En ambos casos son los ciudadanos quienes pagan sus impuestos. Pero si se va a un reconocimiento federal de España, se identifica que los contribuyentes mantienen relaciones fiscales con dos jurisdicciones distintas, que cuentan con sus propias haciendas: la estatal y la autonómica. Para el enfoque del beneficio último, que haya agregación por territorios es circunstancial. Para el enfoque monetario, de impacto económico, el concepto de territorio es de hecho lo sustantivo: un cluster (unión homogénea) político único de pertenencia, en el que el todo, la autonomía, prevalece en el análisis sobre las partes, los ciudadanos-contribuyentes, en su relación con la Administración central.

HAY QUE celebrar que la maquinaria del Estado (estadística, contable, presupuestaria, fiscal) empiece a asumir la aproximación territorial de las balanzas fiscales, aceptando los distintos criterios. Es un indicio, al menos en las formas, de que el tránsito hacia un Estado federal es posible. Implica el reconocimiento de dos niveles de gobierno explícitos, que articulan soberanías tributarias compartidas para sus haciendas respectivas, que ejercen con responsabilidad fiscal sus competencias autónomas de gasto, y lo hacen bajo una coordinación fiscal (europea) única. Hasta hoy, la única relación fiscal reconocida en la Constitución española ha sido la central con el conjunto de contribuyentes sobre la geografía española.