El 'episodio Soria' permite, más allá del estrépito mediático, algunas reflexiones de interés sobre el modelo español de relaciones entre el Gobierno, las instituciones públicas y los partidos. El nombramiento del exministro como director ejecutivo del Banco Mundial se intentó enmarcar en la rutina burocrática de la Administración Pública. Sin embargo, estamos hablando, sin el menor género de duda, de un nombramiento político que debía ser valorado -como así ha acabado ocurriendo- con criterios políticos.
El carácter político del nombramiento es coherente con la naturaleza del cargo. Aunque la denominación 'director ejecutivo' pueda llamar a engaño, la función no es en realidad ejecutiva. El gobierno de las llamadas instituciones de Bretton Woods como el Banco Mundial o el FMI -en un modelo que han reproducido otros organismos multilaterales, como los bancos de desarrollo- se ejerce por un directorio o 'board' integrado por representantes de los países. Hablamos de un órgano colegiado de gobierno, análogo al consejo de administración de una empresa o al patronato de una fundación, y no de una posición ejecutiva con responsabilidad directa en la gestión ordinaria. Por ello, mientras en el acceso al empleo profesional y al 'senior management' de estas instituciones rigen, en general, principios meritocráticos bastante estrictos, los cargos de representación en sus consejos de gobierno se cubren, en general, mediante decisiones discrecionales de los gobiernos y recaen frecuentemente en personas con un marcado perfil político en sus países.
¿Por qué entonces, en este episodio, política y función pública profesional han aparecido solapadas? Por una parte, porque el Gobierno, ante la dificultad que tenía, dados los antecedentes de la persona, ha querido camuflar una decisión política -sin éxito, como se ha visto- como una decisión técnica adoptada en el marco de un proceso reglado. Por otra parte, porque el intento venía favorecido por un diseño institucional -el del sistema de cuerpos de nuestra Administración General del Estado (AGE)- en el que lo político y lo profesional aparecen interconectados y a menudo confundidos.
Como hemos conocido a raíz del incidente, la cobertura de los cargos de representantes de España en el gobierno de organismos económicos internacionales se viene restringiendo a miembros de uno de los altos cuerpos de la AGE: el de técnicos comerciales y economistas del Estado. Esto es, sin duda, muy bueno para los miembros de este cuerpo, pero es más discutible que lo sea para la idoneidad -técnica y política- del nombrado. Probablemente, esta quedaría mejor garantizada con un sistema accesible a otros profesionales públicos e incluso abierto, por qué no, al sector privado. Pero lo cierto es que encaja con la tradición española -plenamente vigente- de reservar para tales o cuales cuerpos de funcionarios determinadas parcelas del entramado de altos cargos de la Administración.
Hay que decir que, pese a las apariencias, este modelo de provisión de cargos no evita la politización de la Administración y su colonización por los partidos, mal endémico de nuestro sistema público. Simplemente, se limita a restringir el nombramiento -político y discrecional- de los altos directivos a universos más reducidos en número y poblados exclusivamente por funcionarios. Ponemos a los nuestros, pero, eso sí, dentro del cuerpo que corresponde. Como han destacado algunos expertos, estamos ante un 'spoil system' (sistema de botín político) de circuito cerrado. Las corporaciones funcionariales se configuran como vías prácticamente exclusivas para acceder a múltiples funciones de gobierno, incluyendo las superiores, como muestra el elevado número de ministros funcionarios, sin parangón a nivel comparado.
Algunos han defendido el diseño institucional de la función pública estatal como una garantía de mayor profesionalidad de la Administración pública. Sin duda, presenta, en este sentido, ventajas sobre algunas prácticas de puro clientelismo que nos son familiares en bastantes sectores del empleo público autonómico y local. Sin embargo, no son pocos, también, sus inconvenientes. La captura endogámica de los cargos, la conversión de los cuerpos en arenas políticas y la indefinición de las fronteras entre lo político y lo técnico no son, precisamente, las mejores premisas para garantizar la idoneidad y gestionar el talento.
Pero quizá lo peor es que esta burocratización de la política opera como un factor de resistencia a los cambios en momentos en que nuestro sector público debiera abrirse -como se están viendo obligadas a hacerlo las empresas de todos los sectores- a transformaciones muy sustanciales.
Francisco Longo, Instituto de Gobernanza y Dirección Pública de ESADE.