Una cadena de aprovisionamiento une a los productores y consumidores a través de una compleja red de contratos de tercerización, donde los líderes de mercado en todas las categorías de productos orquestan actividades para producir componentes de manera rentable en cada uno de los pasos. Por ejemplo, un iPad se diseña en California –con chips japoneses y componentes surcoreanos, taiwaneses y de otras partes– y finalmente se ensambla en China para su distribución mundial. Pero la ecología de las cadenas de aprovisionamiento no es tan directa como esa descripción sugiere.
La mayoría de los estudios sobre cadenas de aprovisionamiento examinan sus operaciones, pero dan por sentado el papel crítico del gobierno como facilitador. Debido a que la ausencia de los servicios gubernamentales inhibiría el adecuado funcionamiento de las cadenas comerciales de aprovisionamiento, entender cómo funciona la cadena de abastecimiento de servicios gubernamentales es fundamental.
Por ejemplo, la transformación de la economía china fue posible gracias a la prestación sincronizada de servicios gubernamentales para apoyar las cadenas de aprovisionamiento de logística, finanzas y fabricación. Se trata de una tarea compleja, que involucró a diversos niveles del gobierno chino y a muchas agencias y ministerios estatales.
Una cadena aprovisionamiento no solo es una red para la producción, también constituye un mecanismo de retroalimentación en vivo, que se ajusta continuamente para garantizar que la coordinación de la producción y su eficiente alineación para adaptarse a los cambios mundiales en la demanda, los gustos y las preferencias de los consumidores. La tecnología ha permitido entregas más rápidas y más eficientes «justo a tiempo», aprovechando al máximo la especialización y el intercambio de conocimientos en una escala global. Cómo descubrió Apple, quien mejor organice su cadena de aprovisionamiento obtendrá los menores costos y la mayor participación en el mercado mundial.
El iPad no podría producirse a la elevada velocidad y los bajos costos actuales sin la cadena de aprovisionamiento «hecho en el mundo» con base en China. Además de los aspectos económicos macro y micro, entender las cadenas de aprovisionamiento de bienes públicos y privados en China requiere análisis meso (institucionales) y meta (sistémicos).
Cuando China inició sus reformas económicas en 1979, heredó una economía centralmente planificada que carecía de infraestructura institucional para los mercados. Reconociendo la necesidad de cambios sistémicos, China permitió a los gobiernos locales en ciudades y zonas económicas especiales experimentar con las prácticas modernas legales, administrativas y logísticas para las industrias de exportación, incluidas las inversiones en servicios públicos y transporte.
La intensa competencia por la inversión extranjera entre los gobiernos locales condujo a dramáticas mejoras en el ambiente de negocios, con incentivos económicos en aspectos como la tierra, el trabajo y los impuestos, así como la rápida emisión de los permisos y las aprobaciones. Los líderes en las ciudades recibieron la responsabilidad de movilizar los recursos locales para impulsar el PBI y el empleo, y fueron (continúan siéndolo) retribuidos con ascensos por su buen desempeño.
El resultado fue la considerable innovación e institucionalización de los servicios de los gobiernos locales para apoyar las actividades de mercado, incluida la tercerización, a empresas privadas extranjeras de consultoría y diseño, de proyectos de infraestructura, administración y operaciones. Para apoyar la participación china en las cadenas de aprovisionamiento manufactureras mundiales, muchos gobiernos locales vendieron y desmantelaron sus empresas gubernamentales, permitiendo que muchas nuevas empresas privadas brindaran los servicios necesarios para una economía orientada a las exportaciones y basada en los mercados.
En el nivel nacional, la consolidación de las empresas gubernamentales y los bancos, y la modernización de su gestión corporativa a través de cotizaciones de bolsa, mejoraron la eficiencia en los servicios públicos regulados, la infraestructura física, y los sectores de recursos, complementando la liberalización y el crecimiento del mercado.
La cadena china de aprovisionamiento de servicios gubernamentales fue beneficiada considerablemente por una tradición meritocrática de recursos humanos. Los funcionarios con amplia y exitosa experiencia en los gobiernos locales, ministerios y empresas públicas fueron deliberadamente promovidos y transferidos a regiones menos desarrolladas para diseminar el conocimiento, la tecnología y las mejores prácticas y procesos. Realmente, el éxito económico chino refleja la profundidad de la experiencia administrativa y de mercado incorporada en la burocracia china. Los intendentes chinos son los directores ejecutivos de sus economías locales, no solo responsables del desarrollo de los mercados, sino también de la estabilidad social.
El mecanismo crítico para orquestar e implementar la compleja red de contratos incorporados en la cadena de aprovisionamiento de servicios gubernamentales chinos es el plan quinquenal, que prevé la integración vertical y horizontal de casi todas las agencias administrativas y del Partido. El plan quinquenal usa amplios objetivos y metas de desarrollo social y económico, definidos luego de extensas consultas internas y públicas. Estos mandatos son traducidos por funcionarios subnacionales a proyectos y planes de trabajo, como metas para la reducción del consumo energético por unidad de PBI, para atender a las restricciones en los recursos y las preocupaciones sobre el cambio climático.
El éxito chino para desarrollar desde cero un sistema de aprovisionamiento moderno de servicios gubernamentales explica por qué para muchos inversores extranjeros es mucho más fácil tratar con los gobiernos chinos que con los de otros países en desarrollo.
El 12.° plan quinquenal busca que China pase de un modelo de crecimiento basado en las exportaciones a una economía equilibrada con bases en la demanda doméstica, ocupándose simultáneamente de la transformación industrial, las desigualdades sociales, y la degradación ambiental. Esto implica contratos más complejos, que van más allá de promover los mercados y aumentar el PBI y el empleo, para garantizar una entrega de servicios gubernamentales inclusiva, equitativa y de alta calidad. La implementación de estas metas sociales en evolución por funcionarios específicos a través de las agencias de los gobiernos locales es una tarea de enormes proporciones que requiere profundos cambios en los roles y los indicadores de desempeño.
Nadie duda que los gobiernos locales chinos desempeñan un papel mucho más activo e invasivo que sus contrapartes occidentales, algo que constituye un factor adicional de complejidad. Los gobiernos locales ahora no solo enfrentan las crecientes demandas de mayor transparencia, competencia, justicia y acceso oportunidades que plantea la emergente clase media, sino también los crecientes conflictos entre los intereses locales y el poder en el mundo.
Orquestar una compleja cadena de aprovisionamiento de servicios gubernamentales con una economía continental sustancialmente abierta, con 1,3 millardos de personas y cinco niveles de gobierno ya es bastante difícil con un objetivo único de crecimiento del PBI. Adaptar los indicadores de gobierno en un país del tamaño de China a una economía ecológica, inclusiva y equitativa presenta un desafío novedoso en la historia humana. El único precedente de un logro de esas características es el de la propia China.
Andrew Sheng, President of the Fung Global Institute, is a former chairman of the Hong Kong Securities and Futures Commission and is currently an adjunct professor at Tsinghua University, Beijing. His latest book is From Asian to Global Financial Crisis. Xiao Geng is Director of Research at the Fung Global Institute. Traducción al español por Leopoldo Gurman.