El deseo de no poner obstáculos para la ratificación del nuevo Tratado de la Unión Europea, después de su difícil parto tras el frenazo del fracaso del Proyecto de Constitución Europea, ha impedido el necesario debate político y social para poder analizar su contenido y sopesar su valor en el camino actual de la construcción europea. Limitarse a señalar, como se hace habitualmente, que el nuevo Tratado -en realidad son dos, el Tratado de la Unión y el Tratado de Funcionamiento de la Unión- supone un paso adelante con relación al Tratado de Niza actualmente vigente porque integra la mayor parte de los contenidos del Proyecto Constitucional no es suficiente, aunque sea cierto.
Se ha desarrollado en 19 países el proceso de su ratificación parlamentaria sin la exigencia democrática de la participación ciudadana en el debate, la información y la clarificación de los aspectos y cambios del nuevo Tratado. Esto mismo ha ocurrido en Irlanda, donde los partidarios del no han citado como la primera causa de su oposición la dificultad para poder entenderle, y cuya oposición ha obligado a cambiar radicalmente la agenda de la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea que terminó ayer en Bruselas.
La alta abstención y la no ratificación irlandesa del Tratado de Lisboa es por tanto una consecuencia que no puede sorprender. Lo primero, ahora, si se desea seguir en el proceso de su ratificación y recuperar el regreso de Irlanda, es posibilitar que los ciudadanos conozcan los beneficios y las carencias del nuevo Tratado y de cómo afectarán a sus vidas. Entre las carencias hay que citar en el lugar más destacado la disminución del valor político y jurídico de la propia ciudadanía europea, lo que hasta ahora se ha ocultado o minusvalorado. El mandato de aumentar la «legitimidad democrática de la Unión ampliada», dado por el Consejo Europeo a la Conferencia Intergubernamental para la elaboración del nuevo Tratado, no se cumple y, por el contrario, supone un paso atrás claro y evidente respecto al Proyecto del Tratado Constitucional en el que el protagonismo de los ciudadanos en la creación y desarrollo de la Unión Europea se enfatiza en su artículo primero: «La presente Constitución que nace de la voluntad de los ciudadanos y de los estados de Europa de construir un futuro común crea la Unión Europea a la que los estados miembros confieren competencias para alcanzar sus objetivos comunes». Por el contrario, ahora el nuevo artículo primero del Tratado de Lisboa sustituye esta cita de la doble legitimidad de estados y de ciudadanos de la Unión por el siguiente texto: «Por el presente Tratado las Altas Partes contratantes constituyen entre sí una Unión Europea a la que los estados miembros atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comunes».
Por tanto se da un paso atrás en la legitimación democrática europea, ya que ahora quienes crean la Unión Europea siguen siendo, como ocurría con anterioridad al Proyecto Constitucional, únicamente los estados como Altas Partes contratantes haciendo desaparecer la cita legitimadora de los ciudadanos, que quedan rebajados de sujetos legitimadores democráticos de la Unión a objetos o destinatarios de la acción de la Unión Europea como otros muchos. Ahora la ciudadanía queda subordinada a los estados reforzándose así la democracia representativa de los gobiernos e instituciones europeas frente a la democracia participativa de los ciudadanos.
El concepto de ciudadanía era antes un referente político y jurídico previo y prevalente sobre cualquier otro de la Unión Europea incluidos pueblos, naciones, regiones y comunidades locales y culturales. Por tanto, los estados europeos y las instituciones de la Unión debían desarrollar todas sus políticas europeas al servicio prioritario de los ciudadanos, cuyo predominio claro habría servido también para evitar confusiones y tensiones previsibles en el desarrollo de la Unión Europea y de los estados, recuperando así la dirección correcta en la construcción europea indicada por Jean Monnet: «No coaligamos estados, sino que unimos hombres».
La frustración por el paso atrás del nuevo Tratado de Lisboa, en relación con la ausencia de la ciudadanía como base democrática de la Unión, no impide reconocer que los dos tratados que lo integran mantienen el contenido material de la ciudadanía europea que existía en el Proyecto Constitucional, aunque de manera más confusa, por lo que, siguiendo el método posibilista del paso a paso, en la construcción europea existe también base suficiente para que el germen legitimador de la ciudadanía que no ha entrado por la puerta introduzca sus semillas por las numerosas ventanas-artículos de los nuevos tratados, donde se constata su presencia directa o indirecta. Por ejemplo, los artículos 10 y 11 del nuevo Tratado de la Unión posibilitan la iniciativa legislativa ciudadana y siguen el Proyecto Constitucional señalando que «todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrática de la Unión. Las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos». También el nuevo Tratado de Funcionamiento de la Unión prevé la ampliación de los supuestos formales de ciudadanía a través de diversos mecanismos, como la cláusula abierta de ciudadanía, el desarrollo del principio de subsidiariedad, etcétera. Sin olvidar las posibilidades que se ofrecen para avanzar en la ciudadanía social y el estado del bienestar europeo.
Por tanto, el paso atrás de la ciudadanía europea es clave para todo el desarrollo democrático futuro y recuperable a condición de que los estados y las instituciones europeas faciliten e impulsen el ejercicio de una ciudadanía activa siendo conscientes de que, para avanzar en la construcción europea, se ha acabado la etapa del consenso pasivo de los ciudadanos. Ahora se necesitará como condición imprescindible su participación activa, lo que exige desarrollar previamente políticas comunes de educación e información europeas, ya que todavía no se nace ciudadano europeo, sino que se debe llegar a serlo.
La ciudadanía europea no se ha traducido todavía en una conciencia colectiva de los europeos por lo que, junto a la formación para la ciudadanía europea, es prioritario igualmente el desarrollo de un espacio común europeo de la información. Sólo así se creará una opinión pública europea, ahora inexistente, indispensable para la participación ciudadana.
El último frenazo irlandés nos indica claramente que el reto europeo de los próximos años es lograr la identificación de los ciudadanos europeos con la Unión, que se identifiquen con sus problemas y sus objetivos haciéndolos suyos, siendo conscientes de que el 60% de la legislación de los estados europeos, con repercusiones en la vida de los ciudadanos, tiene su origen directo o indirecto en la Unión Europea. Independientemente de las valoraciones sobre el método de ratificación de los tratados, de la forma de salir de este nuevo frenazo y de impedir que un solo país se convierta en árbitro del futuro de toda la Unión Europea, lo más urgente ahora es reconocer que el déficit democrático ciudadano esta impidiendo dar nuevos pasos europeos hacia delante.
En esta nueva y difícil etapa europea, España no debería perder el protagonismo en el desarrollo de la ciudadanía europea, que comenzó con su iniciativa de incorporarla formalmente en el Tratado de Maastricht y que ha continuado en la práctica, con el consenso entre el Gobierno y los principales responsables políticos, al posibilitar que los ciudadanos españoles fuesen los primeros en ejercer como ciudadanos europeos a través de su participación directa en el referéndum a favor del Proyecto Constitucional.
España no necesista repetir ahora la participación directa ciudadana para ratificar el nuevo Tratado de Lisboa, porque la mayor parte de su contenido se encontraba ya en el Proyecto Constitucional, pero debería seguir manteniendo el liderazgo de la ciudadanía europea, aprovechando el próximo proceso de ratificación parlamentaria para propiciar acciones y foros de información europea en España, e incentivar en el seno de las instituciones comunitarias iniciativas de desarrollo de la ciudadanía europea para recuperar el paso atrás del nuevo Tratado de la Unión. Sería además un camino acertado para que la Presidencia española de 2010 asegure y lidere el protagonismo español en el nuevo impulso democrático que la Unión Europea necesita.
Manuel Núñez Encabo,catedrático Jean Monnet de Ciudadanía Europea de la Universidad Complutense de Madrid y miembro de la Academia Europea de Ciencias y Artes de Salszburgo.