La crisis de la Unión Europea sobre anulación

Un reciente fallo del Tribunal Constitucional Federal Alemán (TCFA) ha abierto una profunda fisura en la eurozona. En tres meses, se prohibirá la participación del Bundesbank en el Programa de compras del sector público (PSPP) del Banco Central Europeo (BCE), a menos que el TCFA reciba una explicación satisfactoria sobre que la compra de bonos del BCE se constituye en una medida “proporcionada” para mantener la estabilidad de precios.

No importa que el BCE ya haya explicado esto en innumerables publicaciones, discursos de los miembros de su Consejo de Gobierno y en publicaciones académicas escritas por su personal. Todo ello, aparentemente, no es suficiente para los jueces alemanes, quienes durante mucho tiempo se han retorcido nerviosamente las manos con respecto a la enigmática interrogante que cuestiona si la compra de bonos del banco central se constituye en una forma de política fiscal. Como cualquier economista sabe, todas las políticas monetarias tienen implicaciones fiscales; y, en la medida en que los bancos centrales han desplegado instrumentos “no convencionales”, es posible que en realmente estén operando en una zona gris entre la política monetaria y la fiscal.

El problema es que los abogados aborrecen las zonas grises. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea estipula que, si bien el BCE tiene la autoridad exclusiva sobre la política monetaria de la Unión Europea, la política fiscal es competencia exclusiva de los Estados miembros. Esta división del trabajo implica que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) debe decidir sobre todo asunto jurídico relativo a la política monetaria, mientras que los órganos jurisdiccionales nacionales deben pronunciarse sobre asuntos de política fiscal y de otras políticas económicas. La interrogante es, por supuesto, quién debe juzgar si el BCE ha excedido o no su tarea legal con respecto a la política monetaria.

En su más reciente fallo, el TCFA acepta (con algunas reservas) una resolución anterior del TJUE que determinó que el programa PSPP era legal. Sin embargo, también reclama la autoridad para impugnar las decisiones del TJUE “cuando una interpretación de los Tratados no es comprensible y, por lo tanto, debe considerarse arbitraria desde una perspectiva objetiva”. Sobre esta base, el TCFA aduce que el BCE no llevó a cabo un “test de proporcionalidad” adecuado.

Esas controversias de “competencias” (jurisdiccionales) son comunes en todas las federaciones. Estados Unidos atravesó por un debate similar en la década de 1830, cuando su sistema federal era aún más joven que la Unión Europea lo es hoy. La forma en que se produjo esa crisis y cómo se resolvió, ofrece pistas interesantes sobre que depara el futuro a la UE. En aquel entonces, como ahora, el asunto clave se centró en si un instrumento de política destinado a un propósito específico puede ser utilizado para favorecer a determinados Estados o sectores a expensas de otros.

En el Estados Unidos antes de la guerra, la principal competencia económica del gobierno federal se limitaba a la política comercial, debido a que los aranceles en ese período eran la principal fuente de ingresos del gobierno federal. Después de la Guerra de 1812, había una extrema necesidad de ingresos adicionales para pagar la deuda nacional, por lo que el Congreso, a finales de la década de 1820, decidió aumentar sustancialmente los aranceles. Sin embargo, aumentar los ingresos no era el único objetivo. El motivo oculto fue proteger a los fabricantes del norte del país, quienes producían textiles y otros productos, de la superpotencia industrial de la época: Gran Bretaña.

En esa ocasión, los Estados del sur, que exportaban algodón pero no tenían industrias textiles locales, se opusieron, argumentando que la política comercial estadounidense estaba siendo mal utilizada como una política industrial de facto para brindar servicios a distritos electorales seleccionados. La argumentación en contra de la política se expresó con mayor fuerza en el panfleto titulado Exposición y protesta de Carolina del Sur, cuya autoría se atribuyó posteriormente al entonces vicepresidente John C. Calhoun; en dicho panfleto se rechazaba el arancel de 1828 por ser inconstitucional. El razonamiento de Calhoun fue muy similar al del TCFA hoy en día:

“De hecho, dividir el poder y otorgar a una de las partes el derecho exclusivo de juzgar la porción asignada a cada uno, en verdad, no significa dividirlo en absoluto; y reservar tal derecho de manera exclusiva para el Gobierno General (no importa qué repartición del gobierno lo ejerza), significa convertirlo, realmente, en un gran gobierno consolidado, con facultades ilimitadas, y despojar a los Estados, en los hechos, de todos sus derechos”.

Del mismo modo, el TCFA sostiene que la Ley Fundamental de Alemania es vulnerable a verse menoscabada en caso que una institución de la Unión Europea (como el TJUE) tenga la facultad de juzgar si otra institución de la UE (el BCE) se está adhiriendo o no a los tratados de la UE. Los jueces alemanes están canalizando la doctrina de la anulación: el derecho final de un Estado a rechazar las decisiones federales que considere inconstitucionales.

Esta idea se hizo tan dominante en Carolina del Sur durante el debate sobre los aranceles que en el año 1832 la asamblea legislativa estatal ordenó a los funcionarios del Estado que no aplicaran esos aranceles, y más tarde declaró que dichos aranceles estadounidenses quedaban nulos y sin efecto en el Estado. La amenaza del TCFA con respecto a impedir que el Bundesbank participe en el programa de compra de bonos del BCE refleja una evolución similar.

En el caso estadounidense, la crisis de anulación se resolvió con un acuerdo político de compromiso, debido a que ambas partes se dieron cuenta de que tenían mucho que perder en un conflicto abierto (como quedaría muy claro cuando estalló la Guerra Civil treinta años más tarde). El arancel de tarifas se redujo ligeramente, lo que permitió a Carolina del Sur declarar victoria evitando un conflicto que no podía ganar (ningún otro Estado compartía su posición extrema). El gobierno federal (y los Estados del norte) por su parte, a tiempo de reconocer que el Sur tenía una queja legítima se preocuparon acerca de que la oposición al arancel se iba a incrementar, a menos que hicieran algo para aliviar la presión.

En el caso de hoy en día, ya se encuentra sobre la mesa un compromiso para desactivar el conflicto legal entre Alemania y la UE con respecto a la política monetaria europea: una simple explicación del BCE debería ser suficiente para satisfacer al TCFA. Aun así, algunos comentaristas temen que cumplir con la demanda del TCFA amenace la propia independencia del BCE. De todos modos, el BCE tendrá que avanzar con pies de plomo sobre la delicada línea entre partes.

En la famosa taxonomía de estrategias políticas de Albert O. Hirschman – salida, voz y lealtad – la más reciente acción por parte del TCFA debería ser vista como una demostración de “voz”, que conlleva la amenaza implícita de “salida”. No obstante, tal como Hirschman siempre se apresuró a señalar, la elección entre salida y voz no se puede entender sin el tercer elemento.

En los próximos meses, se pondrá a prueba la lealtad del sistema político alemán para con el proyecto europeo. Afortunadamente, la mayoría de los líderes alemanes adjudican mucho más valor a la Unión Europea que a una pequeña victoria en una discusión por nimiedades del TCFA con el BCE. De manera muy similar a la forma como actuó Carolina del Sur en la década de 1830, el TCFA podría haber marcado un “autogol” al elegir una pelea que no puede ganar.

Daniel Gros is Director of the Centre for European Policy Studies. Traducción del inglés: Rocío L. Barrientos.

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