La crisis migratoria, entre fronteras y cuotas

Día tras día la prensa informa de la situación de las personas que huyen de conflictos armados en diversos puntos del planeta (fundamental, pero no únicamente, Siria). Las imágenes que se difunden deberían conmovernos por la dureza de la desesperante situación de quienes dejan sus países en medio de una guerra y deben huir sin nada más que lo que llevan puesto. La repetición de esas imágenes, sin embargo, ha llegado a inmunizarnos.

Los datos difundidos por Frontex confirman la gravedad de la situación. En 2015 se detectaron en la denominada ruta este del Mediterráneo (la que va de Turquía a las costas griegas) 885.000 cruces ilegales de frontera. En 2014 el número había sido de 51.000 y en 2013 de 25.000. Según la misma fuente, las personas que intentan ingresar por esta vía a la Unión Europea son en su mayoría de nacionalidad siria (luego vienen, por importancia numérica, los afganos y los somalíes).

La mayoría de las personas que entra por el este intenta luego seguir su camino al norte, hacia Macedonia y Serbia, para reingresar a territorio de la Unión Europea por Croacia y Eslovenia. Ésta es la que Frontex denomina la ruta de los Balcanes occidentales. Allí se detectaron 764000 cruces ilegales de frontera en 2015 (contra 43.000 en 2014 y 20.000 en 2013). En un primer momento esta ruta incluía también el paso de Serbia a Hungría, pero luego de que esta última decidiera construir un muro para sellar su frontera sur el flujo migratorio se ha encauzado por la vía croato-eslovena. Esta situación ha provocado fuertes tensiones en la zona (en noviembre pasado, por ejemplo, Eslovenia cerró con alambradas su frontera con Croacia; y hace unos días varios países anunciaron que restringirán aún más los cruces fronterizos).

Finalmente, el número de personas que intentan entrar a Europa por la denominada ruta del Mediterráneo central (del norte de África a Italia) sigue siendo alto. A pesar de que entre 2014 y 2015 se ha producido una pequeña reducción de los cruces ilegales de frontera informados por Frontex (de 171.000 en 2014 a 154.000 en 2015), las cifras son todavía muy significativas.

El nudo del problema se sitúa en Grecia. Y esto no solo porque es allí donde llega la enorme masa de personas que buscan asilo. Hay un segundo elemento que tiene que ver con el modo de funcionamiento del asilo en la Unión Europea y que coloca en una situación peculiar a los solicitantes que ingresan por Grecia.

De acuerdo con el denominado Reglamento de Dublín (o, más específicamente, Dublín III, dado que el actual régimen legal es el tercero sobre el tema) existe un mecanismo de distribución de las solicitudes de asilo entre los países europeos. Según el Reglamento, el Estado que es competente en cada caso debe evaluar la solicitud de asilo y, si se cumplen los requisitos legales, otorgar asilo en su territorio. El Reglamento establece una lista de criterios para saber cuál es el Estado competente. Por ejemplo, si el solicitante de asilo tiene familiares en un Estado miembro o si ya ha residido previamente en un Estado miembro, es ese Estado el que debe encargarse de evaluar su solicitud y, eventualmente, darle asilo. El sistema, al menos en su formulación abstracta, es coherente: privilegia la reunificación familiar o los vínculos preexistentes con un Estado europeo.

Pero el Reglamento tiene también un criterio residual, que se aplica si ninguno de los criterios preferentes es aplicable. Es el criterio del país de entrada: si ninguno de los otros criterios resulta de aplicación, es el Estado de entrada el que debe evaluar la solicitud y, eventualmente, dar asilo. Para saber cuál es el país de entrada se recurre a Eurodac, el sistema europeo de recogida de huellas digitales que debería permitir identificar inequívocamente a un solicitante de asilo. El Estado de entrada tiene la obligación de registrar al solicitante a través de sus huellas digitales y luego verificar cuál es el Estado miembro encargado de evaluar la solicitud de acuerdo con los criterios de Dublín. Si ningún Estado miembro es competente de acuerdo con los criterios prioritarios se aplica el criterio residual, y el propio Estado de entrada debe hacerse cargo del solicitante.

Todos los informes al respecto coinciden en señalar que Grecia está desbordada por el número de personas que llegan a su territorio. Carece de infraestructuras suficientes para hacer frente a la situación. Por otra parte, la mayoría de los solicitantes de asilo que llegan a Grecia no quieren permanecer allí. Quieren seguir camino a los países del norte de Europa. El resultado: Grecia no registra a quienes llegan (al menos, no a todos) y éstos siguen su camino hacia el norte, donde pedirán asilo.

Esto genera reacciones de otros países europeos y de las instituciones europeas. Estas últimas repiten hasta el cansancio que Europa dará protección a quienes la necesiten, pero que quienes llegan no tienen derecho a elegir el Estado en el que recibirán esa protección. Se vislumbran dos tendencias contradictorias. Por un lado, la Unión intenta establecer nuevos criterios (provisionales) de distribución de solicitantes. Por otro lado, los Estados miembro, en un gesto de autoprotección, deciden cerrar sus fronteras.

En un comentario anterior publicado en este mismo Observatorio explicábamos el sistema de relocalización de solicitantes de asilo. Se trata de redistribuir 160.000 solicitantes de entre aquellos que originalmente debían haber sido asumidos, por aplicación de los criterios normales de Dublín, por Grecia e Italia. Es una solución transitoria: no se modifica el sistema de Dublín en sí mismo, sino que se coloca un parche que funciona por una sola vez.

De momento al menos, el sistema de relocalizaciones no está funcionando. Según datos de la Comisión Europea, de las 160.000 personas que debían ser relocalizadas, hasta el momento no lo han sido ni siquiera mil. Suecia y Austria, los dos países que tuvieron el número de solicitantes de asilo más alto en relación con su población, han pedido una suspensión temporal de sus obligaciones bajo el esquema de relocalizaciones.

La relocalización de solicitantes es una medida que va teóricamente en el sentido de la comunitarización de la gestión de los flujos migratorios. Aunque sea de modo temporal, intenta ser un modo de redistribuir la carga de acogida de refugiados entre los Estados europeos (de hecho, en terminología más técnica se utiliza la expresión inglesa burden-sharing, es decir, distribución de la carga). El cierre de las fronteras nacionales, en cambio, va en el sentido exactamente contrario: implica un repliegue de los Estados sobre sí mismos que, en los hechos, traslada la cuestión a los Estados vecinos.

En otro comentario de este Observatorio, ya hemos señalado que el sistema de Schengen se basa en dos grandes principios: la supresión de los controles en las fronteras interiores y criterios comunes de gestión de las fronteras exteriores. Sin embargo, también explicábamos que el sistema permite que se reintroduzcan temporalmente los controles en las fronteras interiores en circunstancias excepcionales. Desde la reforma de 2013 existe además un procedimiento específico para reintroducir los controles en las fronteras interiores cuando las circunstancias excepcionales puedan poner en peligro el funcionamiento del propio espacio Schengen.

Desde septiembre pasado, ocho Estados miembros han reintroducido los controles en las fronteras interiores (Alemania, Austria, Eslovenia, Hungría, Suecia, Noruega, Dinamarca y Bélgica). Los controles se han prolongado por más o menos tiempo según las circunstancias y las posibilidades legales brindadas por el Código Schengen. La situación ha preocupado a tal punto a la Comisión que ésta ha lanzado a comienzos de este mes de marzo una hoja de ruta para restablecer el funcionamiento normal de Schengen.

Los desarrollos recientes confirman lo que ya habíamos insinuado en nuestros comentarios previos: ante un sistema de solidaridad europea que no termina de ponerse en marcha, resurgen las medidas autodefensivas de los Estados. Una medida autodefensiva de un Estado no soluciona el problema, sino que lo deriva al Estado vecino que, a su vez, está tentado de adoptar también medidas autodefensivas. Mientras no exista una verdadera solución europea que tenga en cuenta al mismo tiempo los derechos de las personas necesitadas de protección y criterios de real solidaridad entre los Estados miembros no parece que sea posible salir de ese círculo vicioso.

Paralelamente, se ha anunciado hace unos días un acuerdo con Turquía que pretende facilitar las readmisiones de quienes no tengan derecho a recibir protección internacional en la Unión Europea. Los detalles del acuerdo definitivo deberán estar listos para el Consejo Europeo de marzo. Se prevé que por cada persona de nacionalidad siria devuelta (y readmitida por Turquía) la Unión Europea acepte en su territorio a otra persona de nacionalidad siria. Una cuestión que habrá que estudiar en detalle es la compatibilidad de este esquema con las obligaciones internacionales en materia de asilo (de hecho, ya se han alzado varias voces críticas). Y, por supuesto, habrá que ver sus efectos reales tanto en términos de los derechos de las personas necesitadas de protección como en términos de solidaridad europea.

Fernando Arlettaz, Laboratorio de Sociología Jurídica (Universidad de Zaragoza). Seminario de Investigación para la Paz

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *