Hace cinco años, los líderes de China decidieron apostar por la gobernanza estatal moderna como una prioridad de sus reformas. Su objetivo es mejorar la capacidad del estado de adaptarse al inmenso tamaño y la creciente complejidad de la economía china, además de mitigar los riesgos. No será fácil lograrlo.
Para comprender por qué y lo que será necesario para tener éxito, piénsese en cómo ha funcionado la gobernanza china en las últimas décadas. En general, para gobernar el país se requiere una combinación de centralización política y descentralización económica. En particular, el espectacular aumento de su ingreso nacional se ha debido a un delicado equilibrio entre la concentración del poder político en el liderazgo central y la delegación de la gestión económica a las autoridades locales.
Es un equilibrio que ha demostrado ser difícil de mantener. Por ejemplo, cuando China todavía tenía una economía completamente planificada, Mao Zedong tuvo que delegar la gestión de empresas estatales (SOE, por sus siglas en inglés) a autoridades locales durante cierto tiempo para impulsar la producción, ya que los gobiernos locales estaban en una mejor posición que el ministerio de la industria en Beijing para manejarse con los proveedores locales. Pero, dentro de unos cuantos años, este sistema se había vuelto tan desorganizado por el caos económico que se produjo tras la descentralización que el gobierno central debió reafirmar su control.
Sin embargo, en 1978 Deng Xiaoping no solo delegó autoridad a los gobiernos locales, sino que también aumentó sus ingresos a través de un sistema de contratos fiscales, en un esfuerzo por elevar al máximo su aporte al crecimiento del PIB general. Nuevamente, el plan funcionó por un tiempo, hasta que los gobernantes chinos se enfrentaron al lado desventajoso de la descentralización fiscal: la menguante proporción de los ingresos del gobierno central bajo este sistema limitaba su capacidad de afirmar su autoridad y manejar la estabilidad macroeconómica. Como resultado, en 1994 el gobierno central se vio obligado a revisar la relación fiscal intergubernamental. Pasó de los contratos fiscales a un sistema en que el gobierno central adquiría la mayoría de los ingresos tributarios y se reducía sustancialmente la proporción de los ingresos recibida por los gobiernos locales.
Sin embargo, si bien este cambio fortaleció al gobierno central, socavó la capacidad de los gobiernos locales de sostener su gasto, que todavía ascendía a cerca de un 80% del gasto público total. Dicho de otro modo, la revisión de la relación fiscal intergubernamental no calibró la responsabilidad del gasto entre los gobiernos central y locales. Hasta hoy, los gobiernos locales tienen que recaudar fondos extrapresupuestarios para financiar el creciente déficit entre ingresos y gastos.
No debe sorprender el que los líderes chinos no hayan negociado una reducción de su proporción de responsabilidad del gasto total, no en menor medida porque el gobierno central ha nombrado líderes provinciales sobre los que mantiene un control considerable. Además, desde 1994 el gobierno central viene implementando un sistema de evaluación y promoción de los líderes locales basado en el desempeño, con lo que se añade un factor de competencia entre las autoridades locales. Esto es clave para entender mejor la gobernanza actual del país, que el economista Chenggang Xu describe acertadamente como un “sistema autoritario con una descentralización regional”.
No es fácil evaluar este sistema, porque la competencia entre autoridades locales siempre ha tenido resultados buenos y malos. Si bien esta competencia horizontal ha ayudado a que China logre objetivos de crecimiento, los líderes centrales deben mostrar apoyo a los poderes discrecionales de los líderes locales, así como a su autoridad para recaudar fondos y capacidad para atraer inversiones.
Sin embargo, en la mayoría de los casos las autoridades locales abusan de estos poderes y hacen más de lo que se necesita. Por ejemplo, han tenido por largo tiempo un incentivo perverso para mejorar su propia reputación asignando recursos a proyectos que mejoran su imagen sin servir a ninguna necesidad ni finalidad genuinas. Son proyectos que puede que eleven el crecimiento en el corto plazo, pero las inversiones improductivas también acaban siendo una amenaza a la estabilidad macroeconómica en el más largo plazo.
Otra dificultar para evaluar la gobernanza de China surge de la compleja relación entre política y negocios en diferentes regiones. La descentralización recompensa a los funcionarios locales que se muestran competentes y dedicados a apoyar el crecimiento económico. Pero también crea oportunidades para que estas autoridades forjen lazos subrepticios con los dueños de empresas, lo que en el largo plazo socava el crecimiento. Debido a la intensa competencia para destacar en términos del crecimiento, especialmente en el nivel provincial, muchos funcionarios de menor nivel usan su autoridad más bien para promover sus intereses personales. Al mismo tiempo, los dueños de empresas buscan desarrollar relaciones ilícitas con los funcionarios locales para obtener protección, privilegios (como contratos), préstamos, la vista gorda a normas de seguridad y exenciones regulatorias, actividades todas que generan riesgos financieros y socavan la competencia al elevar las barreras de entrada para empresas con mayor eficiencia.
En consecuencia, la delegación del poder discrecional a la parte inferior del sistema podría crear un dilema para el liderazgo central: el crecimiento se vería afectado por el ejercicio de más control, pero también por la corrupción rampante que resulta del no ejercerlo.
Pero la solución no es tan simple como reprimir el fraude. Desde que el Presidente Xi Jinping lanzara su campaña contra la corrupción en 2012, el rendimiento económico general de China no ha mejorado, debido en parte a la creciente reluctancia de los funcionarios locales a dar pasos atrevidos para impulsar el crecimiento.
El quid del problema puede ser el sistema de China de rendición de cuentas hacia arriba cuando se trata de gobernar a sus funcionarios. Si bien no hay duda de que la gobernanza china tiene sus ventajas –en particular, permite al gobierno central mitigar riesgos, como impedir que las debilidades de financiación y endeudamiento generen crisis- puede obstaculizar el tipo de experimentación de políticas necesaria para sostener el progreso económico.
Dado el sistema de rendición de cuentas ascendente, quitar el énfasis en el crecimiento del PIB al evaluar el desempeño de los funcionarios locales podría reducir sus incentivos para abusar de los poderes descentralizados y hacer inversiones improductivas. Pero si los gobernantes chinos no abandonan tal sistema, ¿cómo podrían medir y evaluar el desempeño relativo de las autoridades locales? Tal vez sea necesario introducir medidas de rendición de cuentas hacia abajo en el sistema de gobernanza.
Los líderes de China tienen razón cuando manifiestan que es necesario modernizar la gobernanza del país. Sin embargo, para lograr el éxito es posible que tengan que revisar su enfoque de administración de los gobiernos locales e introducir una mayor rendición de cuentas hacia abajo al evaluar su desempeño. Es innegable que este cambio conlleva riesgos, pero a fin de cuentas vale la pena asumirlos para adaptar la gobernanza a la continuidad del desarrollo económico.
Zhang Jun is Dean of the School of Economics at Fudan University and Director of the China Center for Economic Studies, a Shanghai-based think-tank. Traducido del inglés por David Meléndez Tormen.