La cumbre energética de América del Sur y la integración regional

Por Carlos Malamud, investigador principal de América Latina, Real Instituto Elcano (REAL INSTITUTO ELCANO, 18/05/07):

Resumen

La Cumbre Energética sudamericana, celebrada en Isla Margarita, Venezuela, a mediados de abril de 2007, obtuvo magros resultados y no estuvo a la altura de las grandes expectativas que había depositado en ellas el país anfitrión.

Introducción

Con antelación a su celebración, la Cumbre Energética de América del Sur, celebrada en la Isla Margarita, había levantado grandes expectativas, especialmente entre sus principales impulsores: Venezuela, Bolivia, Ecuador y Argentina. En sintonía con las mismas, y antes de conocer el desenlace final, no es de extrañar que el anfitrión de la conferencia, el presidente venezolano Hugo Chávez, dijera –un poco enfática y retóricamente– en la cena de recepción a los presidentes invitados que “Suramérica rescribe su historia”.

Los impulsores de la Cumbre, especialmente el Gobierno venezolano, esperaban que en ella se dieran algunos pasos decisivos en el proceso de integración energética de América del Sur. Para ello, entre los objetivos planteados en la agenda del encuentro estaba la idea de avanzar claramente en la definición de la matriz energética del subcontinente, teniendo como principal referencia las enormes reservas de gas y petróleo en el subsuelo venezolano y también, en el caso del gas, en Bolivia. Junto a éste, había otros objetivos nada menores, como el de la creación de una OPEP del gas sudamericana (Oppegasur), el impulso definitivo al Banco del Sur (BS) –un proyecto inicialmente apoyado por Venezuela y Argentina, al que luego se sumaron Bolivia y Ecuador– o la redefinición de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN o CASA) –que reemergió tras la Cumbre con la novísima denominación de Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur)–.

Las buenas señales en relación a la Cumbre, que las agencias oficiales de noticias se preocupaban de difundir, anticipaban una activa presencia de los presidentes, un casi pleno, que iba a estar sólo empañado por la ausencia del primer mandatario uruguayo, Tabaré Vázquez, poco convencido de las ventajas que podría reportarle el hecho de tener que encontrarse con su colega argentino Néstor Kirchner. Los temores de Vázquez reposan en el conflicto sobre la construcción en suelo uruguayo de dos fábricas de pasta de celulosa, que inexplicablemente han encrespado los ánimos entre los dos Gobiernos rioplatenses. En el último momento también se agregó al grupo de ausentes el presidente peruano, Alan García, que en su actual mandato se caracteriza por viajar muy poco.

Tras su celebración, la Cumbre fue evaluada de manera muy desigual. Por un lado están los que la han presentado como un éxito absoluto, un avance innegable en el proceso integrador sudamericano. En opinión de los analistas o periodistas más entusiastas la Cumbre fue “una ocasión inmejorable para que Chávez demostrara que su liderazgo no tiene contrapesos en Sudamérica”.[1] Por el otro lado tenemos a los que, y éstos eran los más, interpretaron los resultados de la Cumbre como una rotunda victoria de Lula frente a Chávez, que terminó siendo el gran derrotado de esta cita presidencial sudamericana. Sin embargo, y como suele ocurrir en estas ocasiones, las cosas terminaron siendo algo más contradictorias de lo que mostraba una lectura superficial. De ahí que el principal objetivo de este trabajo sea realizar un balance de la Cumbre Energética Sudamericana de Isla Margarita, en el marco del actual balance de fuerzas energético en la región y del proceso de integración regional. También se tendrán en cuenta algunos acontecimientos posteriores a la Cumbre, intentando despejar las incertidumbres que de cara al futuro acompañan el proceso de integración energético en América del Sur y también el estado por el que atraviesa en la región el sector de la energía tras la celebración de este encuentro.

La Cumbre tenía un trasfondo político importante, enmarcado en la cada vez más abierta lucha por el liderazgo regional entre los presidentes Luiz Inázio Lula da Silva, de Brasil, y el comandante Hugo Chávez. Por eso, la diplomacia venezolana, siguiendo la estela trazada por las fuertes declaraciones de Fidel Castro y del propio Chávez, buscaba una condena abierta de los biocombustibles, aunque sin involucrar directamente a Brasil, algo que finalmente no se produjo.

La Cumbre Energética

En la Cumbre Energética de América del Sur estuvieron presentes los presidentes de Argentina, Néstor Kirchner; de Bolivia, Evo Morales; de Brasil, Luiz Inázio Lula da Silva; de Chile, Michelle Bachelet; de Colombia, Álvaro Uribe; de Ecuador, Rafael Correa; de Paraguay, Nicanor Duarte y de Venezuela, Hugo Chávez. También participaron el vicepresidente de Uruguay, Rodolfo Nin Novoa, en representación del presidente Tabaré Vázquez, y los primeros ministros de Guayana, Sam Hinds, y de Surinam, Gregory Rusland. En el último momento se indicó que no acudiría a la cumbre el presidente de Perú, Alan García, que fue representado por los ministros de Relaciones Exteriores, José Antonio García Belaúnde, y de Energía y Minas, Juan Valdivia. La mayor parte de los presidentes aprovecharon la Cumbre para mantener diversos encuentros bilaterales, como los que sostuvo Michelle Bachelet con sus pares de Bolivia, Ecuador y Venezuela. Previamente a la cita presidencial, se reunieron los ministros de Energía y de Relaciones Exteriores de la región con la intención de redactar una Declaración Final, una tarea que terminó siendo más complicada de lo que estaba previsto inicialmente.

La Cumbre se desarrolló en medio de estrictas medidas de seguridad. La isla Margarita fue militarizada y cerca de 5.000 efectivos de la seguridad venezolana, incluido el Ejército, interfirieron en el desarrollo normal de la vida cotidiana de la sociedad local. Los alrededores del Hotel Hilton, donde se celebró la reunión, fueron custodiados por carros blindados y soldados fuertemente armados. En la bahía cercana, barcos de guerra y lanchas rápidas artilladas impedían la presencia de embarcaciones civiles. Para disminuir la actividad y el tránsito de personas se declaró festiva la jornada de la Cumbre, el recinto de prensa fue custodiado por soldados que impidieron cualquier desplazamiento que no estuviera autorizado y los residentes de zonas cercanas debían portar credenciales. Esta situación de intensa vigilancia policial y militar, que expresa un cierto temor del Gobierno venezolano por los problemas de seguridad, contrasta con la VII Cumbre Iberoamericana, celebrada en 1997 también en la Isla Margarita, que contó con la presencia de los Reyes de España y de Fidel Castro, y que no conoció un nivel de militarización semejante.

Como suele ocurrir en este tipo de reuniones presidenciales latinoamericanas, la agenda de la Cumbre no se ciñó únicamente al tema monográfico en cuestión (la energía). De este modo, las cuestiones políticas afloraron por doquier, lo que redundó en el tratamiento de una gran cantidad de problemas, muchos de ellos inconexos entre sí, en el ya habitual exceso de retórica y, sobre todo, en la escasa especialización de unas discusiones teóricamente monográficas. Así, por ejemplo, dos de los temas abordados por los mandatarios fueron el apoyo a la Argentina por sus reclamaciones sobre las Islas Malvinas[2] o la constitución de la Unasur[3] en lugar de la CSN (a la que sí se menciona expresamente en la Declaración), aunque finalmente no se incluyó en la Declaración Final[4] ninguno de los dos temas mencionados, sino en declaraciones presidenciales separadas.

Se ha convertido prácticamente en una norma en este tipo de reuniones presidenciales latinoamericanas que haya una sobredimensión de las expectativas en relación a los resultados finalmente obtenidos. Antes del comienzo de la Cumbre de Isla Margarita parecía que el cielo se iba a abrir a los deseos presidenciales y que en materia energética todo es posible en América del Sur. Sin embargo, finalmente no ocurrió la mayor parte de lo que se esperaba. Buena prueba de cómo las expectativas no coincidieron finalmente con los hechos la tenemos en un artículo del Clarín, de Buenos Aires, del 17 de abril, que decía textualmente: “El consenso en torno al Oppegasur se había logrado en la reunión de ministros de Energía que precedió a la de los presidentes. Allí se detalló, paso a paso, cada proyecto para construir gasoductos de todo tipo con el mega Gasoducto del Sur como integrador de una red regional” y “La actitud de Brasil con respecto a crear una OPEP sudamericana del gas fue proactiva, al menos en las declaraciones públicas”.[5] A la vista de los magros resultados obtenidos, y de la dura postura del presidente Lula durante el tiempo que duró la Cumbre contra algunos de los temas estrellas de la misma (como el BS o la Oppegasur), está claro que lo decidido por los ministros (y recogido por la prensa) o no fue tal o sirvió para muy poco.

La primera gran evidencia de que las cosas en la Cumbre no iban nada bien fue que los ministros de Energía no alcanzaron el consenso deseado sobre la Declaración Final tras 11 horas de una acalorada e intensa discusión. Según esperaban los organizadores, y la prensa en general, el encuentro ministerial no debería haber durado más de dos o tres horas, el máximo necesario para redactar lo que se esperaba fuera un acuerdo de compromiso entre todas las partes presentes. Como esto no fue así, los ministros de Exteriores, que deberían haber comenzado a trabajar a continuación de sus colegas energéticos, iniciaron su reunión con tres horas y media de atraso. Dada la falta de consenso de los ministros de Energía, no pudieron estudiar la Declaración a fin de poder entregarla a los presidentes para su discusión. Uno de los portavoces presidenciales, que no se quiso identificar, declaró que la polémica sobre los biocombustibles fue la principal causa de la falta de acuerdo entre los gobiernos sudamericanos, que atribuyó a la dura posición brasileña, una constante presente en toda la Cumbre. La misma actitud de dureza fue mantenida por todas las autoridades brasileñas presentes en la Cumbre.

Finalmente, la Declaración Final se entregó a la prensa seis horas después de la partida de los presidentes. Como está resultando habitual en las citas regionales de este tipo, la Declaración está repleta de buenos propósitos pero no contiene ningún proyecto concreto. Consta de 17 puntos y en ellos se busca promover con inversiones conjuntas la infraestructura de integración energética de la región, “trabajar para establecer una sistematización y evaluación del balance energético suramericano”, “impulsar” el desarrollo de las energías renovables y “fortalecer” las relaciones ya existentes. También “ratifica” lo aprobado en reuniones anteriores, “reitera” que el acceso a la energía es un derecho ciudadano y subraya que la integración regional es “importante”. El único punto que impulsa una medida concreta es el último de los redactados en la Declaración, que crea un “Consejo Energético de Suramérica”, integrado por los ministros del ramo, aunque no se le asignan a la misma más tareas que la de presentar un proyecto para ser considerado en la próxima cumbre regional.

Más allá de la omnipresente retórica integracionista, que vuelve una y otra vez sobre los tópicos de siempre, lo cierto es que esta Cumbre Energética debe ser vista esencialmente como parte de la estrategia venezolana por consolidarse como una potencia energética internacional y por mantener un liderazgo que el presidente Hugo Chávez está intentando construir, con éxito desigual, en América Latina. Desde esta perspectiva es interesante ver como en Isla Margarita, Venezuela reivindicó su papel como potencia energética mundial y regional. Para ello defendió una estrategia eminentemente suramericana, que pasa por revalorizar sus hidrocarburos, a la vez que trata de garantizar, mediante los más variados mecanismos, el acceso de estos recursos a los grandes consumidores de la región. Con este objetivo en mente, el ministro de Energía venezolano, Rafael Ramírez, afirmó que la I Cumbre Suramericana de Energía ha sido un paso decisivo en la creación de un mercado regional energético que debe aprovechar las enormes ventajas que le otorgan el gas y el petróleo. Para eso, Venezuela cuenta con la “extraordinaria concentración de recursos energéticos e hidrocarburos en la Faja Petrolífera del Orinoco” y una de las reservas de gas natural más importantes del mundo.

Problemas en Isla Margarita

Más allá de las grandes expectativas existentes, la Cumbre presidencial duró menos de 24 horas y, comenzando por el presidente Kirchner, los mandatarios empezaron a hacer mutis por el foro. Durante la reunión se repitieron la mayor parte de los tópicos y de los argumentos últimamente recurrentes sobre la integración regional y, muy especialmente, sobre la integración energética, que se ha convertido en el centro de atención de la mayor parte de los proyectos integracionistas. La reunión de la mayor parte de los mandatarios del subcontinente contó con dos actores principales, los presidentes de Brasil y Venezuela, Lula da Silva y Hugo Chávez, y pese a la retórica de la integración, omnipresente en Isla Margarita, cada uno de ellos se ciñó básicamente al guión que le marcaba la estricta defensa de sus principales intereses nacionales, especialmente en materia energética.

Pero así como Venezuela tenía su agenda para la Cumbre, y quería monopolizarla a su favor, Brasil también tenía sus intereses concretos. Los proyectos energéticos incluidos en el recientemente diseñado Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC), no bastan por sí solos, en el medio y largo plazo, para garantizar la expansión económica brasileña ni para avanzar en la disminución de las desigualdades regionales. Por eso, desde la perspectiva del Gobierno de Lula es cada vez más necesario garantizar el autoabastecimiento energético de América del Sur y, también, las conexiones con las fuentes de generación eléctricas instaladas en los países vecinos. También les preocupa la seguridad jurídica para las inversiones de Petrobras en la región y el acceso al gas y al petróleo de los países fronterizos. A esto hay que agregar el interés brasileño por crear una red mundial de abastecimiento de biocombustibles.

Pese a los continuos encontronazos entre las partes, en el plano de la retórica se guardaron las formas y se produjeron algunas coincidencias notables, lo que no ocurrió en el terreno de los hechos y los resultados concretos, que suelen ser bastante más tozudos que las palabras y las buenas intenciones. Mientras Chávez calificaba a la reunión como “la Cumbre perfecta”, Lula decía que la Cumbre “será importante, en la medida en que allí se podrá definir el futuro de Suramérica para los próximos 10, 15 ó 20 años”. Junto a la retórica también primaron las buenas intenciones, como la propuesta del presidente Morales, no apoyada en ningún estudio concreto, de crear un “consejo permanente” que permita aprovechar las energías de manera limpia y sin afectar el medioambiente.

Desde el comienzo, estaba claro para la diplomacia brasileña que la Cumbre se había montado en torno a los proyectos venezolanos de consolidación de su liderazgo regional. Por eso Lula dedicó buena parte de sus esfuerzos durante su estancia en Isla Margarita a frenar una serie de iniciativas venezolanas (algunas apoyadas por Argentina, Ecuador o Bolivia, según los casos), como la arremetida contra los biocombustibles, o los proyectos para crear la Oppegasur o el Banco del Sur. No es casual que a su regreso de Venezuela, Lula se haya reunido durante cuatro horas con el presidente de Petrobras, Sergio Gabrielli, lo que da una idea de la magnitud y trascendencia de los temas abordados.

Un primer balance de los resultados de la Cumbre es bastante negativo para los intereses de Hugo Chávez, que vio como sus principales propuestas (Oppegasur y BS) eran rechazadas o diferidas por la mayoría de los presidentes o recogían un escaso y poco entusiasta apoyo. La Cumbre también debía dar un espaldarazo al Gran Gasoducto del Sur, pero este tema pasó sin pena ni gloria. Pese a ello, predominaron las buenas palabras. Marco Aurelio García, el principal asesor de Lula para temas internacionales, dijo que los gobiernos de América del Sur han logrado un buen consenso en torno a la necesidad de concretar una integración energética “compleja y sofisticada” y que el documento final “es bueno, consensual” y “recoge todas las preocupaciones” de los gobiernos sobre el futuro energético de la región y su incidencia en el desarrollo.

En la misma línea, el presidente Uribe señaló que la Cumbre sentó “las bases para un acuerdo suramericano que incluya el tema del petróleo, del gas, de los combustibles alternativos, de los combustibles a partir de productos agrícolas como la caña, la palma africana, y el tema de la energía hidroeléctrica” y se empezó a tratar “el tema de la interconexión energética con gas, con líneas de transmisión de energía”. Sin embargo, la realidad fue otra y el eje de la Cumbre giró en torno a los hidrocarburos.

El petróleo venezolano

Según el último Informe de Estadísticas Energéticas de la OLADE (Organización Latinoamericana de la Energía), las reservas regionales de petróleo en 2005 eran de 115.000 millones de barriles. De ellos, 80.550 millones correspondían a Venezuela y 11.770 millones a Brasil. Se da la circunstancia de que desde 2004 las reservas probadas de petróleo en América Latina han crecido a un 2,06% anual, tras haberse estancado en los 10 años anteriores. Sin embargo, la producción bajó un 1,16% respecto a 2005, especialmente en Perú, Chile y Argentina. Las estadísticas venezolanas no son totalmente fiables para determinar la evolución concreta de su producción petrolera.[6] En 2005 América del Sur produjo unos 6,7 millones de barriles diarios, el 8,38% del total mundial. OLADE prevé una producción de crudo en América Latina de 3.857 millones de barriles en 2008, en un escenario de “baja integración”, y de 4.200 millones en uno de “alta integración”. Pero para que esto sea realidad son necesarias grandes inversiones, fomentar un mercado interno más ágil e integrado y dar estabilidad jurídica a un negocio de alto riesgo, intensivo en capital y con tasas de retorno de mediano plazo, además de su fuerte impacto ambiental y social. Pese a la importancia de lo anterior se trata de aquellas cuestiones que el Gobierno venezolano no está impulsando, como se vio en la nacionalización de los yacimientos de la Faja del Orinoco.

La agenda de la Cumbre incluía, según el ministro venezolano de Energía, Rafael Ramírez, los grandes proyectos “en marcha” como el Gran Gasoducto del Sur, que llevará gas desde Venezuela hasta Argentina; el Gasoducto Transoceánico, entre Venezuela y Colombia y la creación de una organización de países productores y exportadores de gas de Suramérica (Oppegasur). Las declaraciones de Chávez y Ramírez muestran como el principal objetivo de Venezuela para esta Cumbre era más nacional que regional. Salvo de los biocombustibles, la discusión se centró en el gas y el petróleo, las fuentes energéticas que controla Venezuela, pero se habló menos, y con poca profundidad, de energía hidroeléctrica, energía nuclear o de otras fuentes de energías renovables. No en vano, en todos los proyectos mencionados Venezuela está implicada directamente. El principal objetivo del Gobierno de Hugo Chávez era el de reivindicar el papel de su país como una potencia energética mundial. Para ello, en el contexto de una Cumbre regional, ha creído que el mejor camino era defender una estrategia suramericana que valorice sus hidrocarburos y les garantice el acceso a los mercados sudamericanos.

La pretensión venezolana es condicionar el proceso de integración regional a la energía y para eso se apoya en el gran incremento de la demanda, en que Venezuela tiene las mayores reservas de petróleo en América Latina y en que Bolivia, uno de sus principales aliados regionales, tiene grandes reservas de gas. Por eso, su análisis parte de la premisa que cualquier plan estratégico energético regional debe considerarlos. De este modo, Chávez ha logrado cambiar el eje de discusión de la integración regional, que ahora pasa por la energía, aunque en este terreno se da la gran paradoja de que Chile, un país rodeado de otros productores de gas (Argentina, Bolivia y Perú), debe importarlo como gas licuado desde Indonesia u otras partes del mundo, dadas las reticencias de sus vecinos de hacerlo de forma regular y sin ningún tipo de condicionamientos.

Según Chávez, su plan permitiría unificar a todos los países de la región en torno a planes de extracción conjunta de crudo y gas, su posterior procesamiento y transporte y, finalmente, su conversión en materias primas petroquímicas para impulsar las distintas industrias nacionales. A partir de la extracción de gas –Venezuela creó Delta Caribe, un proyecto desarrollado a partir de distintos planes de explotación, donde cada país tiene su opción de extracción y exportación– se prevé la construcción de los llamados Centros Industriales de Gas (Cigas), plantas de procesamiento que permitirán tratar el gas en América del Sur. De ellos se podrá exportar gas licuado, algo hasta ahora inexistente en Venezuela, lo que obligaría a construir varias plantas regasificadoras en los distintos países de destino.

Desde la perspectiva venezolana y del modelo de integración propuesto, recostado básicamente sobre los hidrocarburos, las empresas petroleras o energéticas estatales deben convertirse en los principales actores. Sin embargo, aquí encontramos un universo muy diferente y variado de empresas y experiencias, pertenecientes a países que son bien productores de hidrocarburos, bien sólo consumidores. Así, encontramos una realidad energética en América del Sur mucho más compleja y variada de lo que los impulsores de la Cumbre quisieran admitir. De este modo, las empresas se diferencian entre sí por el hecho de estar total o parcialmente en manos del Estado, y también por su tamaño, su capital, su experiencia, su capacidad gerencial y su nivel de actividad. Mientras algunas de ellas sólo se ocupan del downstream, otras también trabajan en el upstream; mientras algunas son fervientes defensoras del monopolio estatal, otras apoyan activamente la cooperación con empresas privadas. De este universo forman parte PdVSa (Petróleos de Venezuela), YPFB (Yacimientos Petrolíferos Fiscales de Bolivia), Enarsa (Energía Argentina), Petroecuador (Empresa Estatal Petróleos del Ecuador), Petrobras (Petróleo Brasileiro), Ecopetrol (Empresa Colombiana de Petróleos, a punto de ser parcialmente privatizada), Petropar (Petróleos Paraguayos), Petroperú (Petróleos del Perú), la uruguaya ANCAP (Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland) y la chilena ENAP (Empresa Nacional del Petróleo).[7]

Una parte esencial de la estrategia petrolera del presidente Chávez pasa por lograr el control total de la producción de hidrocarburos por parte del Estado venezolano.[8] Como parte de la misma ha decidido retomar el control estatal de los yacimientos de petróleo extra pesado del Orinoco. Sin embargo, el camino hacia una mayor presencia estatal no es un fenómeno estrictamente venezolano, sino una tendencia observable en todo el mundo. Con Rusia a la cabeza, la mayoría de los Estados busca controlar sus recursos de gas y petróleo, como muestra su creciente presencia en el manejo de las reservas petroleras. En la actualidad más de tres cuartas partes de estas reservas están en manos de Estados y 14 de las principales 20 empresas petroleras son públicas.

En América Latina, PdVsa se ha convertido en uno de los principales actores regionales, junto a Petrobras y Pemex (Petróleos Mexicanos). De las tres, PdVsa es la que tiene una política más agresiva, que en realidad es una extensión de la petrodiplomacia venezolana, interesada en consolidar su liderazgo regional. Para eso, PdVsa ha basado su expansión latinoamericana en financiar proyectos de todo tipo y aportar la tecnología necesaria. Hasta ahora, sólo se han materializado algunos de estos proyectos, mientras la mayoría sigue en estudio o sólo en su enunciado. No se trata sólo de poner el pié con inversiones en otros países, sino también en invitar a los gobiernos y a las empresas estatales del sector a invertir en los yacimientos de la Faja del Orinoco.

El proyecto venezolano prevé la explotación conjunta de la Faja del Orinoco por empresas estatales sudamericanas, para lo cual Chávez le propuso a sus colegas crear un “bloque Suramérica”, con la participación de empresas ya presentes (Petrobrás, Enarsa y Ancap), a las que se podrían sumar Ecopetrol, ENAP y Petroecuador. Las reservas probadas de las áreas ofrecidas, cuya localización geográfica no se ha difundido, suman 10.500 millones de barriles de crudo y, según Chávez, “estará a disposición de toda Suramérica”. También sugirió que parte de los bonos de participación que recibirá el ministerio de Energía y Petróleo por la oferta pública de los bloques que hoy están siendo cuantificados y certificados en la Faja, y que ascenderán a 5.000 millones de dólares, se depositen en un fondo para impulsar proyectos regionales.

Bolivia y Ecuador son dos países en los que la presencia de PdVsa ha ido en aumento. En Bolivia, técnicos de la compañía venezolana han tomado una parte activa en todo el proceso de nacionalización de los hidrocarburos, iniciado con la firma por el presidente Morales del Decreto Supremo del 1 de mayo de 2006. Su presencia en YPFB se ha hecho más que evidente. El 13 de mayo de 2007, el Gobierno boliviano sancionó el Decreto Supremo Nº 29130, que autoriza a YPFB a asociarse con empresas extranjeras, ya sean estatales o privadas. Como manifestó el presidente Morales, “YPFB puede hacer (la exploración y explotación) de manera asociada con empresas estatales de todo el mundo. Si no encontramos empresas estatales para exploración, especialmente con los campos reservados, también puede ser con empresas privadas transnacionales; y si no hay posibilidad apelaremos a una licitación internacional”. El mensaje es claro: la principal esperanza es que PdVsa invierta en Bolivia, luego que participen otras empresas estatales –como la iraní– y, si no es suficiente, se abrirá la puerta pequeña para las empresas privadas del sector.

Tras la llegada de Rafael Correa al poder en Ecuador, la actividad venezolana en el sector petrolero ha ido en aumento. Coincidiendo con la Cumbre de Isla Margarita, los presidentes Chávez y Correa firmaron varios convenios para regular la presencia de PdVsa en el desarrollo del campo petrolero ecuatoriano de Ishpingo-Tambococha-Tiputini, uno de los yacimientos más ricos del Ecuador, con reservas de 1.000 millones de barriles. Al estar enclavado en el Parque Nacional Yasuní, su explotación ha merecido las quejas de algunos grupos ecologistas. A esto se suma el hecho de que en la zona viven comunidades indígenas aisladas. Desde la perspectiva ecuatoriana, una posibilidad es no explotar estos yacimientos si el Gobierno recibe 350 millones de dólares anuales. En el caso de Paraguay, PdVsa proyecta invertir 600 millones de dólares en Petropar para construir una refinería. Algunos analistas paraguayos piensan que el objetivo venezolano es quedarse con la empresa mixta que pueda surgir de dicha inversión.

Una pieza clave en la estrategia de expansión venezolana son las refinerías, algo vital para procesar sus petróleos ultrapasados, una necesidad que se acrecienta después de la toma de control gubernamental de los yacimientos de la Faja del Orinoco. Venezuela tiene reservas de crudos convencionales de 80.000 millones de barriles, el 6,8% de las reservas mundiales probadas, siendo sexta en el ranking mundial. Si se consideran los crudos ultrapesados la cifra se eleva a 270.000 millones de barriles, lo que convierte a Venezuela en el país con mayores reservas del mundo, por delante de Arabia Saudí. Sin embargo, como señala Genaro Arraigada, “la explotación de los crudos pesados es difícil, requiere mayores inversiones y que maduran en períodos más largos, tiene más baja rentabilidad y, sobre todo, requiere refinerías especiales en los lugares de explotación para elevar el grado API de los crudos (a mayor grado más liviano) y normalmente en los países de destino. Los crudos ultrapesados venezolanos no pueden ser tratados por una refinería convencional”. [9]

Si se cumplen las expectativas venezolanas sobre la producción de petróleos de la Faja del Orinoco harían falta, al menos, 13 refinerías para procesar todo el crudo de ese origen. Con esa meta, y entre las distintas refinerías que impulsa construir PdVsa encontramos la construcción de una mega refinería en Manabí, que permitiría exportar combustibles a China. A esto hay que sumar la refinería de Penambuco (Brasil), con capacidad de refino de 200.000 barriles diarios y la refinería, mucho más pequeña (40.000 barriles diarios), a construir en Paraguay. Venezuela también está interesada, junto a Petronic (Petróleos de Nicaragua) en construir una refinería en Nicaragua, con capacidad para producir 150.000 barriles diarios. Este proyecto competiría con uno semejante de Pemex, que quiere construir una refinería en América Central.

Argentina, por su parte, también quiere construir una nueva planta para aumentar su capacidad de refino, aunque tiene el problema de financiar su construcción. Como dijo el presidente de Petrobras, Sergio Gabrielli, “Creemos que el sistema de precios [argentinos] no estimula muchas inversiones”, lo que generó una fuerte polémica con el ministro de Planificación argentino, Julio de Vido. Ante la escasa inversión extranjera directa que llega al país, más notable en el sector energético, el Gobierno del presidente Kirchner piensa financiar el proyecto, valorado en cerca de 3.000 millones de dólares, con una “amable invitación” a las principales empresas del sector presentes en el país, Repsol YPF, Petrobras, Pan American Energy, Esso y Chevron, a invertir en él, una invitación que no cayó nada bien entre los principales directivos de las compañías.

El Tratado Energético

Durante la Cumbre de Isla Margarita, el presidente Chávez dijo que Venezuela presentó a los gobiernos suramericanos una propuesta “que promete ser el primer documento de un tratado energético suramericano”. En este punto, llama la atención la gran improvisación con la que se convocó a la Cumbre, ya que teóricamente entre los objetivos de la misma debería haber estado ese Tratado, cuyo borrador debería haber circulado previamente la Cancillería venezolana entre sus pares sudamericanos. Ahora bien, más allá de si hubo o no tal improvisación, de lo que no hay la menor duda es que en esta cuestión nos encontramos nuevamente con el deseo del Gobierno venezolano de marcar la agenda energética y liderar, de acuerdo con sus propios criterios, un proceso de integración regional basado en la energía.

De acuerdo con sus impulsores, el Tratado debería girar sobre cuatro ejes –petróleo, gas, energías alternativas y ahorro energético– y su principal objetivo debería ser evitar las crisis energéticas en los distintos países de la región a partir de los recursos venezolanos. Se trata de un punto importante, ya que, en el caso de que se cumplan las previsiones de la OPEP, recordadas por Chávez, la demanda de petróleo en América Latina hasta 2020 debería crecer muy por encima de la demanda mundial, un 47%, frente a un 22%.

Según el presidente Chávez, el Tratado debería comprometer básicamente a Venezuela y Bolivia a atender las demandas energéticas de los 12 países suramericanos, más algunos caribeños y centroamericanos. La idea es que las reservas venezolanas son suficientes para atender las necesidades de América Latina durante dos o tres siglos. El Tratado debería desarrollarse de forma complementaria a los planes nacionales y regionales de ahorro energético y de búsqueda de generadores energéticos alternativos. Finalmente, se acordó crear un Consejo Energético, de nivel ministerial, que coordinará todos los acuerdos sudamericanos sobre energía. Más allá del compromiso venezolano de intentar evitar las crisis, la cuestión que queda pendiente y que no ha sido solventada durante la Cumbre de Isla Margarita es el de las contrapartidas que deberán afrontar todos aquellos países que reciban hidrocarburos de Venezuela y Bolivia.

Energía e integración. La Oppegasur

Pese a ser el teórico hilo conductor de la Cumbre, las cuestiones estratégicas en torno a las modalidades de lo que debería ser la integración energética se mantuvieron en el plano de la generalidad y en ningún momento amenazaron con pasar de allí. En esta línea hay que entender las palabras de Marco Aurelio García, asesor para temas internacionales del presidente Lula, para quien la Declaración Final de la Cumbre contiene “la propuesta de todos los países de la región” de trabajar por una “integración compleja, sofisticada, genérica, de combustibles”. El Gobierno de Brasil considera que Suramérica puede convertirse en “el gran reservorio energético del mundo, si combina etanol, biodiesel, petróleo, gas, recursos hidroeléctricos, eólicos y en algunos casos, como es Argentina y Brasil, nuclear”. Nuevamente, aparecen los grandes objetivos y las buenas palabras, pero ninguna palabra concreta que explicite los mecanismos y los pasos a dar para alcanzar la meta deseada.

La idea de crear una OPEP regional (la Oppegasur), que nucleara a los países productores de gas, como Venezuela, Bolivia, Perú y Argentina, surgió en una reunión celebrada en Buenos Aires cinco semanas antes de la Cumbre. Los mayores impulsores del proyecto fueron los presidentes Chávez, Kirchner y Morales. El Gobierno de Lula rechazó la idea porque “equivale a cartelizar a los productores de gas”, aunque inicialmente, el ministro boliviano de Energía, Carlos Villegas, había manifestado que Brasil estaba interesado en participar en la iniciativa. Sin embargo, el canciller brasileño Celso Amorim despejó rápidamente las incógnitas, cuando señaló que no cabía en una reunión como esa tratar el tema de la Oppegasur: “Si estamos implicados en un esfuerzo de integración, no podemos dividir a los consumidores de los productores de gas. Al contrario, debemos conciliar y armonizar sus intereses”. Estas declaraciones mueven a una doble reflexión: o la agenda y la propia Cumbre estaban mal diseñadas, o el objetivo de la reunión era más político que técnico. Pero en ambos casos se ponen de manifiesto los grandes déficit de la cita presidencial.

Para Venezuela, la Oppegasur tiene dos objetivos inmediatos. Por un lado, apuntalar la posición de su socio, Evo Morales, en su tormentosa relación con Brasil, y, por el otro, convertirla en una palanca para comenzar a exportar su gas, bien bajo la forma de gas natural licuado (GNL), bien mediante una compleja red de gasoductos. Venezuela espera tener para 2012 la capacidad de producir cuatro millones de toneladas anuales de GNL, mientras estima que en su primera etapa el gasoducto del Sur exportará 50 millones de metros cúbicos de gas natural de Venezuela a Brasil.

La red de gasoductos que impulsa Venezuela para interconectar a buena parte de América del Sur es uno de los pilares de la Oppegasur. Entre ellos destacan el Gran Gasoducto del Sur, que iría de Venezuela a Argentina y Uruguay, pasando por Brasil, el Transandino Simón Bolívar, que uniría Venezuela, Colombia, Ecuador, Bolivia y Perú y el Gasoducto Transguajiro, entre el oriente de Colombia y el occidente de Venezuela. En torno al primero hay versiones contradictorias. Por un lado, según fuentes argentinas y brasileñas, se habla de una parálisis de las negociaciones al respecto, mientras que por el otro, según fuentes venezolanas, se señala que en 2012 estará operativo el tramo entre Brasil y Venezuela. En líneas generales, la idea manejada en la Cumbre era que en un plazo de 10 años toda América del Sur debería estar conectada por gasoductos, de forma tal que todos los países del subcontinente pudieran comprarse y venderse gas natural entre sí, sin importar demasiado cuál es su origen. Es evidente, como se verá más abajo, que se trata de una aproximación ideológica y voluntarista al problema, que no tiene en cuenta el funcionamiento de los mercados ni la defensa de los intereses nacionales.

Por eso, no son de extrañar los mensajes de cautela, o de abierta crítica, que comienzan a escucharse en Bolivia sobre la repercusión negativa que el Gran Gasoducto del Sur tendrá para su propia producción nacional. Se trataría de un ducto de más de 9.000 kilómetros de extensión, con un coste estimado (sin realizar todavía estudios serios) en 25.000 millones de dólares, que pretende abastecer a Brasil y Argentina y con extensiones a Uruguay, Paraguay y Bolivia. Algunas versiones hablan de 12.500 kilómetros de tuberías, lo que da una idea del escaso grado de concreción del proyecto. Hay que tener en cuenta que el oleoducto más extenso de Europa, que va del Mar Caspio al Mediterráneo, desde Azerbaiyán y a través de Georgia y Turquía, no supera los 1.700 kilómetros y tardó 10 años en construirse.

Según algunas fuentes, Venezuela y Brasil ratificaron que a fines de 2009 comenzará la construcción del primer tramo del Gasoducto del Sur, que durará hasta 2013. Esta fase tendrá 5.879 kilómetros de longitud y costará 11.000 millones de dólares. Venezuela construirá 960 kilómetros y Brasil los casi 5.000 restantes. Según las mismas fuentes, Argentina y Bolivia también confirmaron la licitación, a mediados de año, de la construcción del Gasoducto del Nordeste, con una inversión de 1.800 millones de dólares, que teóricamente debería permitir multiplicar por cuatro, en 2010, las importaciones argentinas de gas boliviano. Sin embargo, el primer proyecto no ha comenzado aún la fase de los estudios técnicos ni los de impacto medioambiental, y la licitación del Gasoducto del Norte de Argentina todavía no se ha convocado. Por otra parte, según el contrato de abastecimiento de gas firmado entre Argentina y Bolivia, en caso de crisis o de problemas de abastecimiento, primero hay que satisfacer la demanda interna, segundo la de Brasil y por último la argentina, lo que complica necesariamente la presencia de inversores en la licitación.

Según el presidente de Petrobrás, Sergio Gabrielli, el proyecto del Gasoducto del Sur estará en fase de estudios (tienen al menos 100 técnicos trabajando en ello) por lo menos hasta diciembre del 2007. Del resultado de los mismos depende si su empresa invierte o no en la obra, y cuánto. Posteriormente, el proyecto deberá pasar por una serie de estudios de ingeniería en detalle, conceptual, financiera y de impacto ambiental. De todos modos, para que la integración gasista avance de forma clara es necesario superar algunas rigideces actuales, como la escasa producción, la insuficiente infraestructura y la inexperiencia en la masificación del consumo del gas, todo lo cual requiere de abundantes inversiones de capital.

En un reciente artículo, Hugo del Granado alertaba sobre los riesgos que la construcción de este gran ducto supone para el sector gasístico boliviano, ya que el mismo implica grandes ventajas para el gas de Venezuela y muchos perjuicios para el de Bolivia. Al satisfacer la demanda de mercados tan extensos, y con precios muy bajos (por subsidiados), pone graves límites a la posibilidad boliviana de competir eficazmente por los mercados de Argentina y Brasil. Al mismo tiempo, dicho gasoducto cierra definitivamente la posibilidad de que Bolivia pueda acceder a las costas del Pacífico e industrialice su gas. Según Granado, el gas venezolano pasaría de la Argentina a Chile por los múltiples gasoductos transandinos, lo que cerraría definitivamente para Bolivia el mercado chileno del gas, y también la posibilidad de solucionar de un modo negociado el contencioso que enfrenta a ambos países desde el siglo XIX. De este modo, tampoco se podría acceder a las costas chilenas, y sin ellas sería difícil construir grandes plantas, con lo que Bolivia pondrá distancia definitiva a la industrialización del gas. Ningún país productor de hidrocarburos ha construido plantas de escala mundial de GTL ni de LNG (para licuar y regasificar el gas) lejos de las costas, dadas las grandes necesidades de agua que requieren estas instalaciones.

Sin embargo, en el supuesto caso de que finalmente Bolivia pueda poner en explotación el complejo siderúrgico vinculado a los ricos yacimientos de El Mutún, próximos a la frontera con Brasil, la demanda de gas crecería enormemente y la disponibilidad para exportar se vería bastante reducida, salvo la llegada de masivas inversiones extranjeras en el sector de los hidrocarburos. Tras la llegada de Evo Morales al poder se cerraron todas las posibilidades de que los capitales brasileños estuvieran presentes y finalmente se apostó por la empresa india Jindal, con la que sin embargo, y después de unas negociaciones prolongadas (llevan casi un año) y complejas, todavía no se pudo llegar a un acuerdo firme. Lo más grave del caso es que con la arremetida contra Petrobras tras la nacionalización de los hidrocarburos y con otras medidas contra los capitales brasileños, firmemente presentes en Bolivia hasta la llegada de Morales, el Gobierno boliviano, después de inclinarse por los favores venezolanos, decidió optar por cerrar casi definitivamente un camino al desarrollo que pasaba por una alianza estratégica y cada vez más estrecha con Brasil. El futuro dirá cuánto se equivocó Morales, pero de momento la ayuda venezolana al desarrollo, que eso sí, ya ha superado a la de EEUU, de momento es incapaz de competir con la inversión brasileña. A medio plazo se puede decir que el potencial de la IED de Brasil de crear decenas de miles de puestos de trabajo es sencillamente inferior a la cooperación de Venezuela.

El conflicto por el bioetanol

Uno de los temas más candentes de la Cumbre fue la disputa en torno al bioetanol entre los presidentes Lula y Chávez. La lucha de Cuba y Venezuela contra los biocombustibles se había convertido en una especie de cruzada desde el mismo momento en que los presidentes de EEUU y Brasil, George Bush y Lula da Silva, reunidos en Brasil durante la visita del primero, decidieron potenciar su uso e impulsar una suerte de alianza para incrementar su producción y consumo. El primero en pronunciarse de una forma tajante fue el presidente Chávez, quien centró su explicación en dos hechos fundamentales: por un lado el bioetanol impulsa la industria automotriz y sólo sirve para perpetuar la contaminación ambiental en el mundo y, por el otro, su producción extendería el hambre en el mundo y condenaría a la pobreza a grandes contingentes humanos, toda vez que la producción de alimentos, sumada a la utilización intensiva de las tierras cultivables y del agua, se destinan a la generación de biocombustibles. Chávez está convencido que vencerá en esta última cruzada que ha emprendido contra el imperialismo norteamericano y sus aliados: “así como derrotamos al ALCA ahora derrotaremos al ALCO”.

La postura de los comandantes Chávez y Castro se entiende a partir del hecho de que ambos líderes no sólo intentan defender la centralidad, y el precio, del petróleo venezolano en la política latinoamericana, sino también, y sobre todo, quieren mantener la influencia de Cuba y Venezuela en el Caribe. En este punto hay que tener presente que el proyecto de potenciar la producción de etanol por parte de Brasil y EEUU incluye la utilización de los cultivos azucareros, hoy enormemente deprimidos, de varias las islas del Caribe, para poder beneficiarse de las ventajas del DR-CAFTA (Tratado de Libre Comercio de América Central y República Dominicana). Tanto Cuba como Venezuela han intentado reforzar por todos los medios–petrodiplomacia, becas, asistencia médica, etc.– su influencia en los países caribeños, algo que les permite contar con un importante respaldo, en términos de votos, en la OEA, en la ONU y en otros organismos multilaterales.

Sin embargo, la oposición al bioetanol es una lucha complicada, más allá de la reciente advertencia de las Naciones Unidas contra la producción indiscriminada de biocombustibles y la utilización sin límites de recursos naturales, básicamente tierra y agua. Por el momento, los países industrializados ven en la producción de biocombustibles una oportunidad para diversificar las fuentes de energía y reducir las emisiones de efecto invernadero, como se ha planteado recientemente la UE, mientras que para los países en desarrollo se trata de una forma de estimular el desarrollo rural, crear puestos de trabajo y ahorrar un cantidad importante de divisas que hoy se gastan en importar petróleo caro. Unos y otros han desarrollado programas muy variados de producción de biocombustibles a partir de los vegetales más diversos, como el maíz, la caña de azúcar, la colza, la palma africana y otros. Entre los países que cuentan con este tipo de programas se puede mencionar a EEUU, la UE, India, Tailandia, China, Colombia, Brasil y Argentina. El etanol de caña de azúcar, proveniente del centro-sur de Brasil, es el biocombustible más económico, y comienza a ser financieramente rentable a partir de que el precio del barril de petróleo supere los 35 dólares. Sin embargo, su importación resulta difícil en algunos países, como EEUU, por los altos aranceles con los que algunos gobiernos quieren evitar la competencia con la producción nacional.

En líneas generales el discurso de Chávez contra los biocombustibles fue retomado posteriormente por Fidel Castro, que apenas añadió nuevos argumentos a los anteriormente barajados en los dos artículos que publicó en Granma entre fines de marzo y principios de abril. Bajo el pomposo título de “Reflexiones del Comandante en Jefe”, recalcó la “idea siniestra” de convertir los alimentos en combustible (básicamente etanol), lo que, según su opinión, provocaría un genocidio internacional por hambruna. Precisamente, su primer artículo, publicado el 29 de marzo de 2007 se titulaba “Condenados a muerte prematura por hambre y sed más de 3 mil millones de personas en el mundo”. La respuesta de Lula fue contundente y señaló “que nadie deja de comer en el mundo por falta de alimentos, sino por falta de renta”.

Lo curioso es que, después del posicionamiento de Cuba y Venezuela en contra del bioetanol, comenzó a cambiarse el discurso de algunos grupos ecologistas y medioambientalistas, otrora defensoras de los biocombustibles, y también del de cierta izquierda. Por eso no es de extrañar que desde otras fuentes del espectro ideológico chavista se insista en las mismas o similares líneas argumentales que las usadas por los comandantes Castro y Chávez. Este es el caso del español Carlos Monedero, profesor de la Universidad Complutense de Madrid y asesor del presidente venezolano, quien señaló que: “Venezuela hace bien en el intento de rebautizar las palabras porque las palabras se las han robado. Anunciaron una revolución verde y eso significó acabar con una parte de la subsistencia del agro latinoamericano y asiático. Ahora están con otra mentira, que es la palabra biocombustibles, como si beberse un litro de etanol fuera saludable, en vez de denominarlos agro combustibles”.[10]

Pese a las fuertes críticas vertidas por el presidente Chávez contra el bioetanol, la defensa hecha por el Gobierno del presidente Lula terminó dando sus frutos. Brasil aspira a beneficiarse del etanol no sólo económicamente sino también políticamente, ganando entre otras cosas mayor influencia en el Caribe. Destaca por su contundencia el artículo de prensa escrito por Marco Aurelio García, el principal asesor internacional de Lula en defensa de los biocombustibles. En la misma línea argumental, y también en aras de alcanzar un mayor consenso entre los diversos países de la región, Lula reafirmó la importancia del etanol, siempre que no afecte la producción de alimentos. Brasil lanzó una fuerte ofensiva mediática antes de la Cumbre para potenciar la imagen del etanol. Desde esta perspectiva debe verse el anuncio dos días ante de la Cumbre de Cosan, la mayor productora brasileña de azúcar y de etanol, de realizar inversiones por valor de 1.700 millones de dólares en los próximos cuatro años para aumentar su capacidad de producción y modernizar sus plantas.

La Declaración Final de la Cumbre terminó adoptando una posición intermedia entre las posiciones de Brasil y Venezuela, que hace patente, una vez más, el peso de la retórica en todo este proceso de integración regional. La mayor parte de los gobiernos de la región optó por no enemistarse con ninguno de los dos contendientes, intentando lo que en términos coloquiales se define como “nadar y guardar la ropa”. De este modo, los presidentes firmantes de la Declaración, dejando de lado la mayor parte de las críticas vertidas en los días previos a la cita de Isla Margarita, reconocieron el “potencial de los biocombustibles para diversificar la matriz energética suramericana”, se comprometieron a “conjugar esfuerzos para intercambiar experiencias con miras a lograr la máxima eficiencia en el empleo de estas fuentes” y a “promover el desarrollo social, tecnológico, agrícola y productivo”. Así, se redactó un apartado que no condenó las intenciones de algunos países, como Brasil, de incrementar su producción de etanol ni se mencionaron sus posibles efectos sobre la agricultura de alimentos.

Si bien Chávez optó por reducir considerablemente el enfrentamiento con Brasil a causa del etanol, Evo Morales, que había tenido un fuerte encontronazo con Lula a consecuencia de la nacionalización de las refinerías en manos de Petrobras, decidió observar el punto sobre los biocombustibles de la Declaración final. La postura de Chávez se explica en su deseo de no forzar un enfrentamiento con Brasil que podría terminar siendo totalmente contrario a sus intereses, ya que terminaría obligando a otros países sudamericanos a situarse a favor o en contra de su postura, en una lucha en la que no tiene mucho que ganar.

Tal como se ha venido planteando hasta ahora, el debate en torno a los biocombustibles responde más a cuestiones políticas (convergencia entre Brasil y EEUU) que técnicas. Desde esta perspectiva, valdría la pena recordar que en 2006 Venezuela le compró a Brasil unos 100 millones de litros de etanol, aunque las importaciones fueron suspendidas en octubre pasado. Tras el mencionado debate, Venezuela decidió retomar las importaciones. También se estableció que unas comisiones binacionales tendrán que establecer el futuro de las importaciones y su cantidad.

La discusión sobre el bioetanol puso en evidencia la existencia de diferentes intereses y puntos de vista entre los productores y no productores de petróleo. En este contexto destacan las declaraciones del vicepresidente de Uruguay, Rodolfo Nin Novoa, que defendió el derecho de su país a desarrollar el etanol como una “alternativa” para “independizarse de la compra de petróleo”, ya que destinar una parte de su agricultura a producir etanol no atenta contra la seguridad alimenticia de la región: “Somos un súper productor de alimentos en relación con la población que tenemos. Uruguay puede alimentar muchísimos millones de seres humanos de América Latina”. Paraguay también es partidario del etanol, al punto que busca integrarse de manera activa en el proyecto brasileño de potenciación de la producción de alcohol vegetal. Por su parte, y resulta sumamente paradójico por el gran potencial argentino en la materia, el presidente Kirchner intentó mantener una cierta equidistancia entre Chávez y Lula, aunque sus compromisos financieros y políticos con el primero han condicionado su actuación en la Cumbre, así como han incidido en el pasado reciente en varias actuaciones de política exterior de su Gobierno, como la cesión de un estadio de fútbol en la ciudad de Buenos Aires para un acto de Chávez contra la presencia de Bush en Uruguay o algunas manifestaciones de antinorteamericanismo no muy bien recibidas por el Departamento de Estado.