Por Joaquín Estefanía (EL PAIS, 14/11/03):
Las cumbres iberoamericanas están en revisión. El ex presidente de Brasil Fernando Henrique Cardoso ha sido encargado de encontrarlas sentido en este comienzo de siglo. Mientras tanto, al menos tienen una utilidad: sirven para hacer un estado de la cuestión de la zona. América Latina se halla inmersa en un triángulo dialéctico cuyos lados son la democracia, las reformas realizadas y las expectativas generadas en los ciudadanos por tal democracia y tales reformas.
En las dos últimas décadas, Latinoamérica ha avanzado sustancialmente en los procesos democráticos; la amenaza recurrente de golpes de Estado militares casi ha desaparecido. Al mismo tiempo, la región aplicó profundas reformas estructurales en materia económica, guiadas por un modelo único neoliberal (el llamado Consenso de Washington: privatizaciones, disciplina presupuestaria, liberalización financiera, desregulación...). Y sin embargo, estos avances no encuentran correlato en las expectativas de los ciudadanos, que en buena parte no han visto aumentar su bienestar social, disminuir la pobreza absoluta tanto como otras zonas del mundo y, sobre todo, reducir unas desigualdades exponenciales. La distancia entre las esperanzas, los sacrificios y las realidades cotidianas ha hecho emerger un nuevo riesgo: el languidecimiento democrático. Lo que en el Informe sobre el desarrollo democrático en América Latina, que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) hará público próximamente, se denomina "la democracia irrelevante": la poca eficacia de los Gobiernos para abordar los déficit de ciudadanía, en particular los derechos civiles y sociales. Ello determina una crisis de la política, que no ha resuelto las consecuencias de la brecha entre las reformas económicas y las realidades vividas por los ciudadanos, lo que explica en parte la pérdida de representatividad política de los partidos y de los Ejecutivos. Cuando la democracia pierde vitalidad se la prefiere como sistema, aunque se desconfía de su capacidad para cambiar las condiciones de vida de los ciudadanos. Según una macroencuesta que incorpora el informe citado, el 54,7% de los latinoamericanos estaría dispuesto a aceptar un gobierno autoritario con tal de que resolviese su situación económica.
¿Cuánta pobreza y desigualdad resisten las libertades conquistadas con la democracia? Según el premio Nobel de Economía Amartya Sen, la pobreza es la enfermedad social preferida por los no demócratas. Ser pobre, bajo la metodología del Banco Mundial, "es tener hambre, carecer de cobijo y de ropa, estar enfermo y no ser atendido, ser iletrado y no recibir formación; además, supone vulnerabilidad ante las adversidades y a menudo padecer mal trato y exclusión de las instituciones". La descripción de la situación, en relación con estos parámetros, es desoladora: América Latina cuenta con 209 millones de personas (un 42,2% de la población) cuyos ingresos se sitúan por debajo de la línea de pobreza; todos los países de la zona son más desiguales que el promedio mundial y 16 de un total de 18 países pueden ser calificados de sumamente desiguales; en 15 casos más del 25% de la población vive bajo la línea de pobreza, y en siete de ellos la proporción de pobres supera el 50%.
El descrédito del régimen democrático realmente existente propicia que algunos sectores sociales, particularmente los pobres y los excluidos del imaginario y de la acción política, asuman comportamientos informales e ilegales para satisfacer sus necesidades individuales y colectivas. Hay un dato del informe del PNUD verdaderamente estremecedor: 7 de cada 10 nuevos empleos creados en la zona desde el año 1990 corresponden a la economía sumergida; sólo seis de cada 10 nuevos empleos generados desde esa fecha en el sector formal tienen acceso a algún tipo de cobertura social; muchos de los latinoamericanos, además de las carencias que sufren actualmente, están afectados por el riesgo de una total desprotección social al llegar a la edad de jubilación. La economía informal asciende en América Latina al 46,3% de la economía total (un porcentaje doble, por ejemplo, que en España, según las últimas estimaciones conocidas).
Cuando la economía sumergida es tan extensa en una región ello supone que la legalidad del Estado no se extiende a vastas zonas de la sociedad. Al contrario que en pasadas coyunturas populistas, en las que el problema fundamental era un Estado excesivo que devenía en un activo reproductor de la desigualdad y en obstáculo más que en un vehículo de derechos civiles y económicos, hoy la realidad pasa por la existencia de un Estado anémico, que no cuenta con los medios materiales ni con el respaldo de la población. Hay ahora en América Latina una crisis de estatalidad, los llamados Estados ausentes, aquellos que no son respetados por la parte superior de la sociedad (por quienes, por ejemplo, no pagan los impuestos) y que no llegan a la parte inferior: los llamados ciudadanos invisibles.
Democracias irrelevantes y Estados Ausentes. En esta combinación, la legalidad del Estado es sustituida por variaciones de otra legalidad mafiosa (los llamados poderes fácticos, entre los que no cabe olvidar el narcotráfico y la narcoguerrilla) o se aplica con sesgos discriminatorios contra varias minorías -y aun mayorías- como las mujeres, ciertas etnias (lo que explica la explosión, en algunos países, del indigenismo militante) o los pobres. Este sistema legal truncado genera lo que se ha llamado ciudadanía de baja intensidad (y los Estados de baja intensidad). Todos -o casi todos- tienen derechos políticos y las libertades que corresponden al régimen democrático; sin embargo, muchos ciudadanos carecen de derechos civiles y sociales básicos: no disfrutan de protección contra la violencia policial y variadas formas de violencia privada, no logran acceso igualitario y respetuoso a las distintas burocracias del Estado (entre ellas, a la justicia), sus domicilios son allanados de forma arbitraria y, en general, están forzados a vivir una vida no sólo de pobreza y extrema desigualdad, sino de recurrente humillación (no poseen la libertad como "no dominación", base central del republicanismo como filosofía política) y miedo a la violencia. Estos sectores no son sólo materialmente pobres y desiguales, sino legalmente pobres y desiguales.
Y como los Estados son incapaces de regular y controlar la acción política de forma que exista una mínima igualdad de oportunidades para los ciudadanos -por falta de recursos materiales (Estado mínimo), pero también por no contar con el respaldo de una parte de la población, que no se siente concernida- se produce una fragmentación delos intereses sociales y de las representaciones que agudizan los problemas de la acción colectiva. Así proliferan los políticos de nuevo cuño, sin base política tradicional (free-riders), que de manera irresponsable ofrecen resolver las demandas sociales mediante propuestas optimistas, simplonas, de corto plazo; que son capaces de ganar unas elecciones, pero que a largo plazo procuran el desconcierto, la descomposición y el desasosiego general.
América Latina ha ganado grandes cotas democráticas en las últimas décadas, pero sigue padeciendo un déficit de ciudadanía muy superior a otras partes del planeta. La ciudadanía, en el sentido que la entendía Marshall, es el fundamento de la democracia. Ciudadanía política, civil y social. El elemento civil se compone de los derechos para la libertad individual: libertad de la persona, de expresión, de pensamiento y religión, derecho a la propiedad y a establecer contratos válidos, y derecho a la justicia. El elemento político es el derecho a participar en el ejercicio del poder político como miembro de un cuerpo investido de autoridad política o como elector de sus miembros. El elemento social abarca todo el espectro, desde el derecho a la seguridad y a un mínimo de bienestar económico al de compartir la herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme los estándares predominantes de una sociedad.
Por debajo de ciertos mínimos de estos derechos, el concepto mismo de ciudadanía queda interpelado por la realidad. América Latina se desarrolla en un triángulo de democracia, pobreza y desigualdad. Sólo con más y mejor democracia (siendo más ciudadano), las sociedades pueden ser más igualitarias y ricas. El sujeto de la democracia es el ciudadano, no el votante. Se es ciudadano porque se tienen derechos y deberes políticos, civiles y sociales, no porque se cumpla con las recetas del Fondo Monetario Internacional o del Banco Mundial, como muchos entendieron durante la década pasada.
Es buen momento para recordar, como hace el PNUD, el Discurso de las cuatro libertades, que en enero de 1941 pronunció el presidente norteamericano Franklin Delano Roosevelt, como apócope de la ciudadanía: "No hay nada misterioso respecto a los cimientos de una democracia saludable y fuerte. Las cosas básicas esperadas por nuestro pueblo de sus sistemas políticos y económicos son sencillas: la igualdad de oportunidades para los jóvenes y demás, un empleo para los que puedan trabajar, la seguridad para quienes la precisan, la preservación de las libertades civiles para todos y la participación en los frutos del progreso científico, en un estándar de vida constantemente creciente y ampliamente compartido. Éstas son las cosas sencillas que nunca deberían perderse de vista en el tumulto y complejidad increíble de nuestro mundo moderno. La fuerza interior y duradera de nuestros sistemas económico y político depende del grado en que se cumplan estas expectativas".