En toda valoración de los acontecimientos y tendencias mundiales de 2014, conceptos como caos, desorden y fragmentación ocuparán de seguro un lugar destacado. Sin embargo, el término "blando" merece figurar, ya que 2014 se ha caracterizado por un aumento significativo de instrumentos "blandos" para hacer frente a problemas globales. Destacan, así, compromisos, decretos, autorregulación, planes de acción conjuntos, e incluso meros apretones de manos. ¿Acaso han llegado a su fin los días en que las relaciones internacionales giraban en torno al tratado como instrumento privilegiado?
No hay duda de que esta evolución hacia un Derecho "blando" también está teniendo lugar en el contexto nacional. En Estados Unidos, el presidente Barack Obama se sirvió de su poder ejecutivo para orillar al Congreso en la reforma migratoria. En el ámbito supranacional, la nueva Comisión Europea traduce su objetivo de "mejor regulación" en una voluntad de disminuir drásticamente las iniciativas legislativas y orientarse, en su lugar, hacia recomendaciones, códigos de conducta y directrices.
No obstante, esta erosión sigue siendo más marcada en el ámbito internacional. Las decisiones del G-20 se caracterizan por su informalidad, y otro buen ejemplo lo constituye la externalización por los legisladores estatales de la elaboración de normas a organismos privados como el Comité de Basilea y el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad.
Asimismo, signo de esta deriva, un número creciente de acuerdos carecen de mecanismos de aplicación. El tan cacareado convenio sobre el clima de noviembre entre Obama y el presidente chino, Xi Jinping, así como el "plan de acción conjunto" provisional entre Irán y sus interlocutores internacionales sobre el programa nuclear del primero (en esencia dos declaraciones unilaterales unidas por un comunicado de prensa) no son sino dos ejemplos recientes.
Este tipo de pactos tienen, sin duda, aspectos positivos, pero de ningún modo pueden ser considerados sustitutos de normas internacionales oficiales y vinculantes. Y los Estados, pese a sus reticencias a la hora de obligarse formalmente, son conscientes de ello. Desde la legislación mercantil y la no proliferación nuclear, a la acción por el clima y la territorialidad de las aguas, existe un anhelo de una mayor claridad y certeza que sólo el Derecho "duro" proporciona.
Entonces, ¿qué es lo que impide que la comunidad internacional se dote de reglas firmes? Las tribulaciones sin fin de las negociaciones de la Ronda de Doha de la Organización Mundial del Comercio facilitan algunas pistas.
Un problema clave es el aumento exponencial del número de actores. Es simple y llanamente más difícil que 193 Estados lleguen a un acuerdo a que lo hagan 51. Y 51 fueron los signatarios originales de las convenciones que tras la Segunda Guerra Mundial sentaron las bases del orden internacional contemporáneo.
Además de en la proliferación post-colonial y post-soviética de Estados, este desafío hunde sus raíces en otro destacado proceso: la desagregación y erosión de la soberanía estatal. El diseño de las normas internacionales ya no sólo está en manos de ministros de Asuntos Exteriores o jefes de Estado. Hoy, han de ser tenidos en cuenta sociedad civil, expertos, organizaciones internacionales y sector privado, cada uno con su agenda. Puede que esto enriquezca las negociaciones. Pero no es menos cierto que también complica y prolonga considerablemente el proceso.
En este contexto, garantizar la pervivencia del Derecho Internacional Público como opción viable regulatoria requerirá algunos ajustes. Una posible solución pasaría por la designación de representantes regionales facultados para negociar en nombre de grupos de Estados. Otra opción sería partir de tratados que impliquen un menor número de actores como base para cimentar pactos más amplios. En el ámbito del comercio internacional, por ejemplo, acuerdos mega-regionales como el Acuerdo Estratégico Trans-Pacífico de Asociación Económica (TPP, por sus siglas en inglés) y la Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión (TTIP, por sus siglas en inglés) podrían erigirse de facto como catalizadores de un convenio global.
Asimismo, un pacto vinculante y ejecutivo sobre el programa nuclear iraní alentaría avances en la Conferencia de Revisión del Tratado de No Proliferación prevista para esta primavera en aras de la consecución de compromisos firmes para implementar los elementos acordados en la ronda de 2010; en particular, el establecimiento de un Oriente Medio libre de armas nucleares. Los acuerdos de no proliferación deben responder a los tradicionales requisitos de legalidad para así hacer del mundo un lugar más seguro.
El 2015 presenta otra oportunidad clave para restablecer la legalidad en el ámbito de las negociaciones internacionales: la Conferencia sobre Cambio Climático de Naciones Unidas que tendrá lugar en París en diciembre. Según la opinión más extendida, esta conferencia bien podría representar la última oportunidad de limitar el aumento de la temperatura global a 2º centígrados respecto de los niveles preindustriales - umbral más allá del cual los riesgos del cambio climático resultan particularmente desalentadores.
Para tener éxito, la conferencia de París tiene que evitar parecerse en lo más mínimo a la desastrosa reunión celebrada en Copenhague hace seis años. Y las partes negociadoras deben ir más allá de las débiles "Contribuciones y aportaciones previstas a nivel nacional” (INDCs, por sus siglas en inglés) acordadas el mes pasado en Lima y alcanzar compromisos jurídicamente vinculantes. Este resultado no sólo contribuiría a limitar los efectos del cambio climático, sino que serviría para hacer frente a otros desafíos globales. Un verdadero tratado demostraría que, por difícil que resulte, llegar a pactos de “Derecho duro” sigue siendo posible. Los líderes mundiales no deberían conformarse con menos.
Puede que enfoques más flexibles frente a negociaciones internacionales hayan facilitado la adopción de acuerdos "hito" en 2014. Pero, sin sólidos mecanismos de cumplimiento, tales arreglos bien podrían quedar en agua de borrajas. Encontrar la manera de adaptar los procesos legales formales al complejo entorno global de hoy se perfila como desafío clave para 2015. Los líderes mundiales necesitan apoyar su compromiso en una historia de éxito.
Ana Palacio, a former Spanish foreign minister and former Senior Vice President of the World Bank, is a member of the Spanish Council of State, a visiting lecturer at Georgetown University, and a member of the World Economic Forum's Global Agenda Council on the United States.