Resumen
A punto de acabar el año 2017, EEUU publicó casi en tiempo récord una nueva Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) que sustituye a la de 2015.
Este documento de trabajo trata de desmenuzar la nueva Estrategia estadounidense en la que se describe un mundo hipercompetitivo diferente al que hemos visto en décadas anteriores. EEUU debe estar preparado para competir en las mejores condiciones, empezando por el ámbito doméstico. Y para ello se centrará en cuatro pilares o grupos de interés nacional que identifica la Estrategia: (1) proteger el territorio y la forma de vida de los estadounidenses; (2) favorecer la prosperidad del país; (3) preservar la paz mediante la fuerza; y (4) promover la influencia de EEUU en el mundo.
La estructura del documento de trabajo gira alrededor de estos cuatro pilares, al tiempo que analiza los tres grandes grupos de amenazas a los que se enfrenta EEUU en esta competición geopolítica, que es militar, política y, cada vez más, económica. En el primero están China y Rusia, tachadas de potencias revisionistas que desafían el poder, la influencia y los intereses de EEUU, intentando erosionar su prosperidad y su seguridad. En el segundo, los “regímenes canallas”, como Corea del Norte e Irán, que persiguen las armas de destrucción masiva, apoyan el terrorismo y llevan a cabo acciones desestabilizadoras. Por último, está el grupo en el que se incluyen las amenazas transnacionales y criminales, y en el que se encuadra el terrorismo. Después de más de una década y media, la lucha contra el terrorismo deja ser la prioridad de la seguridad nacional de EEUU.
La Estrategia busca pasar de “liderar desde atrás” a involucrarse en una dura competición global en la que EEUU buscará recuperar terreno en el ámbito de las nuevas tecnologías y la innovación, y adaptarse a la competición que ha llegado al ciberespacio y el espacio. Y siempre tratando de priorizar los intereses de EEUU bajo el concepto de “América primero” y de competir más que de colaborar.
(2) Introducción
“América primero”, seguridad económica, capacidades nucleares, espacio y ciberseguridad en una vuelta a la competición geopolítica entre potencias
Las Estrategias de Seguridad Nacional (ESN) de EEUU son aquellos documentos elaborados por las Administraciones estadounidenses que abordan la política exterior, la defensa nacional, las relaciones económicas y la política de asistencia a terceros países. Este tipo de documento debe ser teóricamente la culminación de un proceso burocrático e interagencial que establece una serie de objetivos y prioridades que contribuyen a la seguridad nacional. Deben, además, llegar a concretar un vocabulario común para todos aquellos que deban ejecutarla a través de sub-estrategias y planes de acción que a su vez se ligan a unos presupuestos y a unos recursos disponibles. Es decir, que todo lo que viene después de la estrategia es lo que realmente le da coherencia.
Con el tiempo, se han convertido en documentos cada vez menos relevantes por ser poco precisos, llenos de tópicos y muy ambiciosos; estrategias en las que todo es prioritario y, en consecuencia, no hay prioridades, y donde parecen no tenerse en cuenta los recursos de los que dispone el gobierno federal para implementar la agenda. En este sentido, la nueva Estrategia cae en los mismos errores que las anteriores, fracasando en el intento de equilibrar medios y fines, y sobre-enfatizando los últimos a expensas de los primeros. De hecho, la Administración Trump entregó su solicitud presupuestaria al Congreso de EEUU meses antes de finalizar la ESN. Los objetivos estratégicos que se puedan establecer en una ESN carecen de significado hasta que no se les asocia a unos medios militares, económicos y diplomáticos necesarios para abordarlos. La planificación, por lo tanto, debe hacerse paralelamente a una evaluación realista de las capacidades.
Como sus predecesoras, los objetivos que plantea la Estrategia de la Administración Trump no parecen tener limitaciones materiales y políticas. Ya ocurrió con George W. Bush, cuando definió como principal objetivo de la ESN 2006 “acabar con la tiranía en el mundo”, mientras que Barack Obama estableció ocho prioridades que iban desde la lucha contra el cambio climático y las enfermedades infecciones hasta la proliferación de las armas de destrucción masiva y los Estados fallidos.
Desde 2002 y la doctrina de ataque preventivo de George W. Bush, no se había prestado tanta atención a la publicación de un documento de este tipo. Las dudas sobre el papel de EEUU en el mundo gracias a un presidente que se ha presentado como un “rompedor” (disruptive) frente a la forma tradicional de abordar la seguridad nacional hizo despertar el interés. Hay que sumar que, al mismo tiempo, el Consejo de Seguridad Nacional de EEUU ha tratado de mostrar cierto grado de coherencia en los asuntos de política internacional sobre todo a partir de la llegada del nuevo consejero de seguridad nacional, H.R. McMaster, y a pesar de las contradicciones vividas durante el primer año en materia exterior.1
La nueva ESN sorprendió ya en su presentación. Por un lado, porque se trata de una de las más largas en la historia de EEUU –casi el doble que la de 2015– y se ha logrado publicar antes de cumplir el primer año de mandato de la nueva Administración, algo que siempre es deseable pero que nunca es posible por las dificultades que conlleva el proceso de su elaboración. A pesar de las credenciales de H.R. McMaster, Dina Powell, Nadia Schadlow y Seth Center, surgen dudas sobre hasta dónde ha llegado la coordinación interagencial, teniendo en cuenta no sólo los tiempos sino la complejidad del panorama internacional. Pero no es la única duda. Uno de los principales problemas del equipo que elaboró la Estrategia era que tenían muy poco material para comenzar, ni documentos previos ni grandes discursos de Trump sobre seguridad nacional. Además, la transición presidencial fue caótica y en el discurso inaugural el propio Trump ofreció una visión demasiado oscura del “América primero”. La posterior salida del asesor Michael Flynn y los cambios en el Consejo de Seguridad Nacional hicieron que hasta marzo de 2017 no hubiera un equipo de verdad en el Consejo. Tampoco hay que olvidar la lucha entre aquellos dentro de su gobierno que han favorecido los impulsos más radicales de Trump (Steve Bannon, Sebastian Gorka y Stephen Miller) y los que han favorecido unos impulsos más tradicionales (Jim Matts, John Kelly, Rex Tillerson y H.R McMaster).
Su presentación también fue inusitada. La hizo el propio presidente de EEUU, lo que no es habitual. Pero por alguna razón Donald Trump quiso aprovechar su publicación para dar un importante discurso político.2 Se esperaba que éste fuera en la línea de la nueva estrategia pero fue más bien un mitin de campaña en el que desplegó una lista de logros de su primer año de mandato y de críticas a la Administración anterior. La desconexión entre lo que dijo y lo que contempla la estrategia atestigua, sin duda, los problemas de sus asesores para elaborar un marco intelectual para su instinto de “América primero” y transformarlo en una doctrina de política exterior. Fue muy evidente la suavidad con la que se refirió con sus palabras a China y a Rusia, potencias rivales pero con las que, según afirmó, buscará oportunidades para cooperar, y llegó incluso a agradecer un gesto de Vladimir Putin. Sin embargo, el documento formal es mucho más duro con estos países, afirmando que tienen como objetivo transformar el mundo en uno que se oponga a los valores e intereses de EEUU (ESN 2017, p. 25).
Hay además numerosas contradicciones entre lo que ha dicho y afirmado Donald Trump antes y después de llegar a la Casa Blanca y la nueva Estrategia. El presidente ha tachado el “excepcionalismo” de EEUU de peligroso, mientras que en la estrategia se afirma que los principios estadounidenses son “the lasting force for good in the world” (p.1). Hay dudas sobre cuánto espacio hay para “compartir valores y visiones” sobre la base de la colaboración (p. 48) teniendo en cuenta la visión transnacional de la política exterior de Trump. Y si los diplomáticos son “indispensables para identificar e implementar soluciones a los conflictos en regiones instables en el mundo” (p. 33), la pregunta que surge es por qué Trump ha vaciado el departamento de Estado. Y aún más importante: la ESN se enfrenta a la difícil tarea de trazar un rumbo estratégico a un impulsivo tomador de decisiones. Muchas de sus más significativas decisiones –la salida del Acuerdo Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés) y del Acuerdo sobre el Clima de París, la no-certificación del acuerdo nuclear iraní y la designación de Jerusalén como capital de Israel– no han sido el resultado de una cuidada evaluación. Todo indica que hay más posibilidades de que Trump escoja el camino corto y la victoria táctica que una ejecución basada en prioridades a largo plazo, como se trata de articular en la ESN.
Al final, la nueva Estrategia ha resultado ser una amalgama de la cultura tradicional de seguridad nacional estadounidense, de conceptos propiamente republicanos y de asuntos puramente Trump.
Así, se hace énfasis en China, Rusia, Irán y Corea del Norte, y en amenazas transnacionales como el terrorismo, que recuerdan inevitablemente a estrategias anteriores. También aparece el tradicional papel de liderazgo de EEUU en el mundo –las notas varían, pero la canción es la misma– y su compromiso para prevenir el desorden global que supondría un coste para sus intereses y valores; se vuelve a desglosar el mundo en regiones como en pasados informes; y reaparece el énfasis en la fortaleza económica del país, la competitividad y la resiliencia de los estadounidenses, todos ellos elementos muy presentes en la estrategia de Obama de 2015. Hasta aquí, los elementos de la seguridad nacional que aseguran cierta continuidad con lo que se ha venido diciendo en política exterior en EEUU en las últimas décadas. El énfasis en la defensa antimisiles, las armas nucleares y algunos aspectos económicos como la reforma fiscal y la desregulación son los elementos que aparecen y forman parte del mainstream republicano; el énfasis en la seguridad de las fronteras y los límites a la inmigración, la política comercial, la ausencia de la preocupación por el cambio climático y ese tono de “América primero” son los elementos más “Trumpistas”.
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Carlota García Encina, Investigadora, Real Instituto Elcano | @EncinaCharlie