La estrategia española de Seguridad

El Consejo de Ministros aprobó la semana pasada el texto de la primera Estrategia Española de Seguridad (EES). Desde hace algunos años, Estados del entorno europeo, siguiendo la estela de EEUU, han llevado a cabo procesos de reflexión sobre los objetivos y valores a defender, las amenazas y riesgos y las consiguientes acciones y respuestas. En estos análisis se tiene en cuenta el conjunto de circunstancias (enfoque integrado) que afectan tanto a la sociedad como al Estado mismo, y se intenta dar una visión multinivel, integrada y global de las amenazas y riesgos, así como sobre las capacidades de respuesta y procedimientos de gestión previstos, coordinados y dirigidos al más alto nivel político.

La seguridad, interior y exterior, no se limita a la perspectiva desde la política exterior y, especialmente, de defensa. Hace ya décadas que los Estados más desarrollados y democráticos han hecho una aproximación a la seguridad de forma más indirecta, participativa y compleja, sin circunscribirla a la defensa militar. Nuestros propios soldados vienen sosteniendo desde finales de los años 80 que la seguridad es una responsabilidad de toda la sociedad y de todo el Estado. Muchos de los contenidos del texto de la EES ya se han podido ver o escuchar en diferentes informes y discursos, o en análisis de especialistas académicos. Pero el valor del documento es que lo hace suyo el Gobierno de la Nación y después, previsiblemente, las Cortes, tras la remisión para su debate. No descubre nada nuevo para los analistas, pero ya no estamos ante una opinión particular sino ante la posición oficial del Estado en su conjunto.

El documento dedica casi más espacio a la descripción de los escenarios de las relaciones exteriores de España que a su seguridad. Se hace un relato del estado de nuestras relaciones con la UE, EEUU, Rusia, Iberoamérica, la «vecindad del Sur» (para no mencionar a Marruecos…)… A este voluminoso documento de casi 100 páginas le sobran, al menos, un tercio por impropias, tópicas y superficiales, y las restantes merecen un análisis crítico.

La EES identifica de forma obvia los intereses españoles de seguridad: por un lado, la protección de la vida, la libertad, la democracia, el bienestar y el desarrollo de sus nacionales y, en general, de sus habitantes. Y, por otro, la protección de la soberanía, la independencia e integridad territorial, el ordenamiento constitucional y la seguridad económica de España. La protección de los españoles conlleva el compromiso de su tutela en el extranjero (por ejemplo, en este momento, los intereses comerciales y pesqueros en el Océano Índico o en el Golfo de Guinea), como es práctica habitual de los Estados desde hace varios siglos.

La red de compromisos multilaterales es un factor de seguridad internacional para todos. Las dos grandes guerras están relacionadas con la escasez de organizaciones internacionales a principios del siglo XX frente a la red tejida después de 1945. El multilateralismo contribuye de forma eficaz a la estabilidad y seguridad de las relaciones pacíficas entre los Estados. El marco internacional en el que se inscribe España es un medio para la protección y proyección de nuestros intereses. El hecho de que España sea miembro de la ONU (y de sus organismos especializados), de la OSCE (Organización transatlántica para la seguridad y cooperación en Europa), de la organización militar OTAN y de la UE, hace más creíble nuestra seguridad para los terceros y las potenciales amenazas (…siempre que no procedan del «vecino del Sur»).

También una adecuada red de relaciones comerciales y económicas que garantice mercados para nuestros productos y la estabilidad y diversidad de los mercados y de los aprovisionamientos energéticos son factores relevantes para la seguridad. La orientación de la cooperación al desarrollo hacia la seguridad nacional es un instrumento legítimo como ya se reconoció en el Plan África, volcando ayuda al desarrollo hacia los países de procedencia de la inmigración. La red de acuerdos no normativos o memorandos de entendimiento con casi una decena de Estados subsaharianos es un buen instrumento de seguridad al permitir a España contribuir a la seguridad de los espacios marítimos de esos Estados mediante la presencia de naves y aeronaves españolas a fin de frenar la inmigración irregular y, lo que es más importante, para luchar contra la delincuencia organizada de las mafias que trafican con los seres humanos, el tráfico de drogas y de armas.

Se reconoce que España comparte amenazas globales y regionales y, además, asume (no comparte) amenazas propias (sobre las que se pasa de puntillas). Entre las globales cabe recordar el terrorismo -ya sea el de ETA, ya sea el yihadista-, así como las redes del crimen organizado; sin embargo, el documento de Estrategia no tiene en cuenta que al territorio español acceden de facto con facilidad, por inadecuados o insuficientes controles en puestos fronterizos, por la extensión de nuestras costas o por la incuria de funcionarios y autoridades, y residen numerosos miembros de grupos yihadistas y redes de delincuencia organizada.

Estas redes, que son vistas con cierta lejanía desde el punto de vista de la seguridad nacional porque actúan desde aquí pero no aquí, no deben gozar de santuario o zonas de reposo en nuestras costas y grandes ciudades y deberían tener respuesta más firme en la práctica diaria y en el documento de Estrategia. Cuando las mafias deciden actuar masivamente es demasiado tarde para un Estado y la metástasis se ha generalizado. Prevenir y adelantarse a sus acciones es una prioridad para no caer en situaciones como las de Colombia, México, Kosovo o Italia hace no mucho tiempo. Una amenaza global muy bien identificada y con múltiples respuestas, incluidas las nacionales, son los ciberataques, pero se echa de menos que no incluyan el riesgo y las respuestas a las nuevas formas de almacenar y procesar información en el espacio (en la nube). También es muy positiva la idea de la transversalidad de la seguridad de modo que se incorpore un enfoque de seguridad a futuros desarrollos normativos de toda índole (como ya sucede con el impacto medioambiental, de derechos humanos, de género, etcétera).

La distinción entre potenciadores del riesgo, amenazas y los riesgos mismos es confusa y a veces un mismo fenómeno figura en las tres perspectivas. Sorprende que el cambio climático o el envejecimiento de la población no se consideren un riesgo sino sólo un potenciador del riesgo y preocupa que utilice un lenguaje de ONG o altermundista hablando de «refugiados climáticos». Un documento oficial de España no puede recibir ese concepto que, en manos de jueces con vocación de estrellas, tendría consecuencias al ampliar el concepto de refugiados. Me gustaría verle la cara al responsable de la Abogacía del Estado cuando lea el documento…

En la Estrategia se despacha la responsabilidad de España sobre la situación del Sahara remitiéndose a una frase («una solución negociada, justa y definitiva a la cuestión del Sahara Occidental, de conformidad con la ONU») que contrasta con la defensa de «una solución justa y duradera entre Israel y un Estado palestino». Cuando se señala que hay que «impedir el rebrote de los conflictos» se alude a Oriente Medio y ¡Afganistán! -del que todos planean la salida tras constatar la derrota- y no se menciona al Sáhara, que está a pocos kilómetros de Canarias.

Si Marruecos es sorteado con un eufemismo, resulta patético cómo se reconoce que en el escenario más real de conflicto armado para España estaremos solos, sin los socios de la UE ni los aliados de la OTAN; compartimos y asumimos los riesgos de los demás pero nuestra diplomacia y sucesivos Gobiernos son incapaces en los marcos multilaterales de añadir esas redes de seguridad a «la capacidad propia de defensa» de las «dos Ciudades Autónomas además de otros territorios». No nos libramos del síndrome de Almanzor.

El documento debería profundizar en las capacidades de respuesta, que apenas se enuncian, y hacer un verdadero Consejo de Seguridad Nacional que no imite a los conocidos gabinetes de crisis. Es un primer paso, pero debería ser podado y pulido, además de ser consensuado con la oposición y no impuesto por un Gobierno agonizante.

Araceli Mangas Martín es catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Salamanca.

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