La extensión de la enseñanza básica hasta los 18 años. Beneficios y costes

INTRODUCCIÓN

La Educación, en tanto que institución social secular, está francamente comprometida -por su propia naturaleza- con la preparación del futuro de las nuevas generaciones y, por ende, del conjunto de la sociedad. Incide de un modo rotundo sobre el medio y largo plazo, y deja sentir sus efectos en los ámbitos personal, social y económico. Los profundos y rápidos cambios del contexto -en la escala propia del tiempo histórico- que están protagonizando particularmente los países desarrollados afectan a los fundamentos que, en la segunda mitad del siglo XX, dotaron de una relativa estabilidad a sus sociedades y socavan algunos de los consensos sociales y políticos en los que dicha estabilidad ha venido reposando.

Quizás uno de los ejemplos de lo anterior, más notorio y con mayor impacto sobre el funcionamiento de la economía y de la sociedad, sea el concerniente al empleo. El avance progresivo de la globalización ha propiciado el fenómeno de la deslocalización, particularmente en el sector industrial pero también en algunos otros sectores que comportan la realización de tareas laborales deslocalizables. Por otro lado, el espectacular desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación ha producido un incremento notable de la productividad en los países desarrollados. Ambos fenómenos producen efectos sumativos sobre la destrucción de empleo neto que se dejan sentir, con mayor intensidad, sobre algunas de las economías occidentales.

Comentando esta circunstancia, Nicolas Berggruen y Nathan Gardels (2012) afirman lo siguiente:

«En todo el mundo se acusan las ondas expansivas del cambio. En Estados Unidos, la célebre destrucción de Joseph Schumpeter parece haberse adelantado tanto a la creación, que la creciente desigualdad entre quienes van progresando y quienes se queden atrás está minando la fe tanto en la democracia como en el capitalismo» (p. 49).

Un informe reciente de la OCDE sobre la problemática de la desigualdad ha puesto de manifiesto la importancia del desempleo como factor relevante que incide en la desigualdad de rentas y que en España alcanza un poder explicativo de esta última del 80% (OECD, 2015a).

No precisa una detallada justificación el destacar la importancia que adquiere el desempleo juvenil y su incidencia en la configuración del futuro personal, social y económico de España y de sus ciudadanos. Las cifras que ha puesto sobre el tapete el Ministerio de Empleo y Seguridad Social (MESS), referidas a 2012, con ocasión de la descripción de su «Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013/2016» (MESS, 2013a), no por conocidas dejan de ser estremecedoras; incluso cuando se actualizan los valores correspondientes con las cifras más recientes disponibles. Así, España registró una tasa de desempleo del 51,7% para los jóvenes menores de 25 años en 2014, frente al 21,4% de la UE-28. Si atendemos al desglose de los datos de la Encuesta de Población Activa (EPA) del tercer trimestre de 2015, la tasa de paro se sitúa en el 63,7% en el grupo de población compuesto por jóvenes de entre 16 y 19 años, en el 42,9% entre edades comprendidas entre los 20 y los 24 años, y en el 27,8% entre los jóvenes que tienen entre 25 y 29 años. En coherencia con tales argumentos -ampliamente compartidos por analistas e instituciones nacionales e internacionales-, la Unión Europea ha puesto en marcha el ambicioso programa de «Garantía Juvenil» que pretende atajar el problema mediante la articulación sistémica de un conjunto de políticas públicas y de su correspondiente financiación (Consejo de la Unión Europea, 2013).

Por otra parte, en las dos últimas décadas, se ha ido consolidando un consenso amplio entre los expertos sobre el papel de la calidad y de la pertinencia de los sistemas de educación y formación como instrumentos decisivos para aprovechar el caudal de oportunidades que ofrece la globa-lización y para atemperar sus efectos perversos. Se trata, a través de ellos, de lograr respuestas efectivas a los desafíos, de todo orden, que plantean esos cambios (López Rupérez, 2001). Sin dejar a un lado, en modo alguno, la función socialmente estratégica de una buena formación humana, se recomienda con reiteración mejorar la cualificación de nuestros jóvenes mediante reformas en los sistemas de educación y formación que estén alineadas con los requerimientos de una sociedad cada vez más compleja y de una economía crecientemente basada en el conocimiento; economía que está cambiando los perfiles de competencias de los puestos de trabajo en el sentido de una mayor cualificación. El acierto en la concepción e implementación de las políticas de educación y formación del sistema reglado se considera, pues, un requisito imprescindible para reducir en el medio plazo el desempleo juvenil, para asegurar un mayor desarrollo económico y para aspirar a una mayor cohesión social (OECD, 2015a).

De conformidad con esta visión amplia del contexto y de sus exigencias, algunos países de la Unión Europea han adoptado la decisión de extender la obligatoriedad a la educación secundaria superior -Bachillerato y Formación Profesional de grado medio en el sistema educativo español-. Así, y de conformidad con el contenido de un informe de síntesis sobre la educación obligatoria en Europa, referido al estado de la cuestión en el curso 2014-2015 (Eurydice, 2015), Holanda, Macedonia y Portugal presentan como edad de finalización de la enseñanza obligatoria a tiempo completo los 18 años. Por otra parte, doce Länder de Alemania, las tres áreas lingüísticas de Bélgica y Polonia disponen de un sistema de escolarización obligatoria adicional a tiempo parcial que se extiende hasta los 18 años. En los cinco Länder alemanes restantes esa edad se prolonga hasta los 19 años mientras que en Inglaterra se acorta hasta los 17.

Además, la Resolución del Parlamento Europeo, de 1 de diciembre de 2011, en la que se aborda el abandono escolar prematuro, entre sus recomendaciones para reducir el fenómeno del abandono educativo temprano recoge en su punto 43 lo siguiente1:

«Sugiere que los Estados miembros hagan a los padres responsables de la educación de sus hijos hasta que alcancen los 18 años, de forma que la escuela obligatoria se prolongue dos años más, desde los 16 a los 18 años, o hasta finalizar la educación secundaria».

En el caso de los Estados Unidos la prolongación de la enseñanza obligatoria en dos años más ha atraído la atención de presidentes de diferente signo político -Barack Obama y George W. Bush- como una medida para incrementar la cualificación y ampliar las oportunidades de miles de estudiantes de cara al mercado laboral. Recientemente, un medio estadounidense, al presentar una investigación de la Universidad de Kansas sobre el impacto que tuvieron en el pasado las leyes de escolarización obligatoria en diferentes estados norteamericanos sobre su estructura ocupacional (Rauscher, 2015), ha llegado a afirmar que esta cuestión será uno de los temas candentes de la próxima campaña presidencial de 20162.

En España, la duración de la educación obligatoria deriva de una visión obsoleta que consideraba la educación y el empleo como dos etapas consecutivas en la vida de las personas. Ello se refleja en el hecho de que el inicio de la edad laboral coincida con el final de la educación obligatoria -16 años-. Sin embargo, el enfoque más actualizado de la educación a lo largo de la vida (lifelong learning) comporta una concepción de la educación formal intercomunicada con el ámbito laboral en distintas edades, a distintos niveles y de diferentes maneras (López Rupérez, 2012). Pero, además, en el momento presente resulta bastante evidente que las exigencias que el nuevo contexto traslada al sistema de educación y formación no pueden considerarse satisfechas con la cualificación que ofrece la actual Educación Secundaria Obligatoria (ESO), etapa que viene a ser el equivalente a la Educación Primaria del pasado siglo XX.

Es cierto que la antes citada «Estrategia de Emprendi-miento y Empleo Joven 2013/2016» y su concreción en el «Plan de implantación de la Garantía Juvenil en España» (MESS, 2013b) suponen una cierta modernización de los enfoques en cuanto a la relación entre formación y empleo de los jóvenes, pero en lo que concierne a las enseñanzas propiamente dichas -y como corresponde a un Ministerio de Empleo- asume, en lo esencial, un ‘enfoque de remediación’. Aun cuando en el citado «Plan de implantación de la Garantía Juvenil en España» se presenta la Garantía juvenil como beneficiaria de un «enfoque integral, preventivo y de atención temprana» (MESS, 2013 b; p. 11), el «enfoque de prevención» es, en un sentido estricto, característico de la formación propia del sistema educativo.

En lo que concierne a la importancia de las políticas de prevención, el estudio «Evaluación del programa de cooperación territorial para la reducción del abandono temprano de la educación», elaborado por el Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (Ivie, 2013), indica que, en España, las actuaciones preventivas, dirigidas a evitar el futuro abandono de los estudiantes y financiadas por este programa entre 2007 y 2011, fueron más eficaces que las medidas reactivas -o de remediación-, enfocadas a recuperar a los jóvenes que ya habían abandonado los estudios antes de alcanzar el nivel correspondiente al de la educación secundaria superior. Los resultados derivados del análisis econométrico señalan esta desventaja. La reducción de las tasas de abandono educativo temprano parece haber sido más intensa cuando los fondos habían sido dedicados a medidas preventivas más que a medidas de remediación del abandono, una vez ya producido.

Por otra parte, la OCDE, en su reciente informe sobre la situación española en materia de competencias para el empleo (OECD, 2015b), advierte lo siguiente:

«Si durante la educación obligatoria no se adquieren sólidos fundamentos en materia de competencias, será mucho más duro y mucho más caro desarrollarlas posteriormente a lo largo de la vida. Ciertamente, mejorar los resultados del aprendizaje en la educación obligatoria puede ser el medio más eficaz y eficiente para mejorar los resultados en la educación terciaria y a lo largo de la vida. Un esfuerzo sostenido resulta necesario para mejorar la calidad, la equidad y la eficiencia en la educación obligatoria» (p. 35).

La integración de esos dos enfoques -el de prevención y el de remediación- y el óptimo aprovechamiento de sus sinergias están detrás del modelo de extensión de la enseñanza básica hasta los 18 años que aquí se propone. Este modelo reposa sobre el concepto constitucional de «enseñanza básica» -que, de acuerdo con el artículo 27.4 de nuestra ley de leyes «es obligatoria y gratuita»- y asume los objetivos de inversión en personas con efectos positivos tanto en el plano económico como en el de la cohesión social.

Como ha señalado el Consejo Escolar del Estado en su Informe 2015 (CEE, 2015) refiriéndose a esta propuesta:

«Todo lo anterior indica que podría tratarse de una inversión rentable pues disminuiría considerablemente el abandono educativo temprano, mejoraría el nivel formativo de nuestros jóvenes y su nivel de ingresos futuros, reduciría la brecha de formación, atemperaría las notables diferencias existentes al respecto entre Comunidades Autónomas, mejoraría la atención a las demandas futuras de nuestro sistema productivo y contraería el gasto futuro asociado a las políticas activas de empleo dirigidas a los jóvenes» (p. 514).

En el incipiente debate que, a través de los medios de comunicación, ha saltado recientemente al espacio público, se han manejado aproximaciones conceptuales -en buena medida tácitas- que, en este apartado introductorio, merece la pena precisar. Así, se ha hablado de universalización de la educación hasta los 18 años como una intención más que como una política novedosa. Se trata de un propósito que se implementaría, a tenor de lo publicado en la prensa nacional, recurriendo al mismo tipo de políticas que se han revelado, a la luz de los indicadores internacionales de resultados, poco eficaces y aún menos eficientes. Además, pudiera tratarse con ello de sortear, sin decirlo, la exigencia constitucional recogida en el artículo 27.4 de nuestra Carta Magna antes referido.

Se ha citado, asimismo, la prolongación de la gratuidad hasta los 18 años. Es ésta una forma de dar algún paso hacia la universalización pero no de lograrla, toda vez que hay Comunidades Autónomas que han establecido dicho principio sin conseguir aquélla, y tal política convive en alguna de ellas con elevadas tasas de abandono educativo temprano, o con cifras de este indicador superiores a las de otros territorios que no han aplicado dicha medida.

Por otra parte, el centrarse únicamente en la obligatoriedad de la educación hasta los 18 años es hacer ostensible, sin explicación suficiente, la cara más antipática de la propuesta, y el aspecto más proclive a su caricaturización. Esa aproximación, en su versión critica, simplifica el problema que nos ocupa al considerar la solución como atentatoria del principio de autonomía personal. Visto de otro modo, esa aparente restricción de la libertad individual deriva, paradójicamente, en un incremento de la misma que está asociado, en primer lugar, a un aumento de las oportunidades y, por tanto, a una ampliación posterior de la libertad de elección; pero, además, el modelo organizativo que se propone aumenta las vías de éxito como una forma de adaptarse mejor -con eficacia y eficiencia-a las opciones formativas individuales.

La propuesta que aquí se analiza y fundamenta pone el acento, básicamente, en la necesidad de elevar el listón formativo de toda la población joven, a través de su mecanismo más poderoso: la educación formal. Es bastante evidente que el concepto de «enseñanza básica» depende del contexto: no puede entenderse de la misma forma, ni con el mismo enfoque, ni con igual límite temporal en el siglo XIX, que en el siglo XX, que en el siglo XXI. A lo largo del texto no se pone especialmente el acento en la universalización porque se logra, de hecho, por vía de consecuencia. No se destaca, de forma aislada, ni la obligatoriedad, ni la gratuidad, porque ambas constituyen un mandato derivado del pacto constitucional y están asociadas legalmente, por tanto, al concepto de partida.

Junto con esta introducción, el presente texto se ha organizado en otros cuatro apartados. El apartado 2 analiza, sobre una base empírica algunos elementos de diagnóstico que aluden a resultados del sistema educativo español pero que tienen un impacto indudable sobre el desempleo juvenil. En el apartado 3 se efectúa una revisión significativa de los beneficios sociales, económicos y relativos al funcionamiento del sistema educativo, generados por la prolongación de la enseñanza básica. En el apartado 4 se realiza la descripción de un modelo de extensión en dos años -y a tiempo parcial en ciertas circunstancias- de dicho periodo, que introduce el incremento de la flexibilidad como requisito, y se explicitan los resultados de una estimación de costes y de un enfoque como inversión en el plano estrictamente económico. Los cálculos correspondientes a esa estimación de costes se describen con suficiente detalle en el Anexo. Finalmente, el apartado 5 da cabida a las conclusiones más relevantes derivadas del estudio.

Leer artículo completo en formato PDF (enlace alternativo).

Francisco López Rupérez e Isabel García García, Consejo Escolar del Estado. Ismael Sanz Labrador, Universidad Rey Juan Carlos, Madrid.


http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52011IP0531

2 Véase http://www.sciencedaily.com/releases/2015/07/150727153737.htm

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