La falsa disputa entre países “pequeños” y “grandes”

Por Valéry Giscard d’Estaing, presidente de la Convención Europea, y Giuliano Amato y Jean-Luc Dehaene, vicepresidentes de la misma (EL PAIS, 17/11/03):

Los debates de la Convención han sido presentados a menudo ante la opinión pública como el reflejo de una oposición de intereses entre los Estados más poblados y los menos poblados de Europa, normalmente llamados los grandes y los pequeños Estados.

Este rumor intentaba acreditar la idea de que existía una maniobra concertada de los grandes Estados para reducir los derechos de los pequeños, con vistas a someterlos a unas decisiones que les impondría un directorio formado por los Estados más poblados de la Unión: Alemania, Francia, el Reino Unido e Italia, a los que se unirían eventualmente los dos siguientes: España y Polonia.

Esta cuestión merece un examen serio y objetivo. Sería un error dejarla de lado, con el riesgo de envenenar durante mucho tiempo las relaciones internas de la Unión. Al contrario, no podemos conformarnos con abordarla bajo la forma de un proceso de intenciones o de afirmaciones superficiales.

Empecemos por dos constataciones:

Es un hecho que la Unión Europea reúne a Estados de muy diverso tamaño, desde el más poblado, Alemania, con 82,5 millones de habitantes, hasta el más pequeño, que hoy es Luxemburgo, con 450.000 habitantes, pero que muy pronto será reemplazado por Malta, con 340.000 habitantes. Esta variedad de tamaños de población es superior a la que existe en las estructuras comparables, sobre todo en Estados Unidos de América. Es una dificultad que la organización de Europa debe tener en cuenta.

La segunda constatación es que este problema sólo ha salido a la luz recientemente. Durante las primeras décadas de la construcción europea no fue planteado. Entre los seis países fundadores figuraba ya el menos poblado de los Estados miembros, Luxemburgo, que, sin embargo, ha desempeñado un papel importante en la construcción europea. Ha acogido varias instituciones comunitarias, como el Tribunal de Justicia y el Banco Europeo de Inversión. En dos ocasiones, con Gaston Thorn y Jacques Santer, se le ha encomendado la presidencia de la Comisión. La siguiente ampliación, que concernió a un gran país, Gran Bretaña, y a dos países menos poblados, Dinamarca e Irlanda, tampoco dio lugar a una queja de los “grandes” y los “pequeños”. Se trata, pues, de una dificultad nueva que hay que volver a situar en el contexto de la evolución actual de Europa.

A los recién llegados a la Unión Europea les cuesta admitir lo que la práctica europea ha enseñado a los más antiguos Estados miembros, o incluso a los euroescépticos que se sentaban entre ellos: la participación en la construcción europea requiere un compromiso entre las exigencias estrictamente nacionales y las reglas de funcionamiento del conjunto organizado a la escala de Europa.

Este compromiso debe encontrarse entre dos demandas de igualdad que son, por naturaleza, contradictorias: la igualdad entre los Estados y la igualdad entre los ciudadanos. Al igual que no se puede proponer una Europa donde los derechos de los Estados se desconozcan, tampoco sería aceptable imaginar una Europa donde el dogma de la igualdad entre los Estados desembocara en una situación de desigualdad entre los ciudadanos. Tarde o temprano, las instituciones de esta Europa serían barridas por el soplo de la democracia.

Esto permite comprender la orientación que ha seguido la Convención. Las relaciones entre los Estados miembros y, en particular, entre los más poblados y los menos poblados, se producen en tres niveles: en la definición de las competencias de la Unión, en la toma de decisiones y en la designación de sus responsables políticos.

El primer nivel, que protege la identidad de los Estados y garantiza sus derechos, es evidentemente el que define las competencias que conservan y que, de este modo, se libran a sufrir presión de los demás. Estas competencias son exactamente iguales para cada uno de los Estados de la Unión, sean grandes o pequeños.

Por lo que respecta a las competencias otorgadas a la Unión, según el principio de atribución enunciado en la Constitución, su lista figura en el texto constitucional. Así pues, son “aceptadas” voluntariamente por todos los Estados miembros. Nos ha sorprendido comprobar que este asunto, aunque esencial para definir el papel presente y futuro de la Unión, había merecido escasa atención por parte de los miembros de la Convención, en particular de aquellos procedentes de los países menos poblados. Si temían sufrir una injerencia excesiva por parte de los grandes Estados, al final podían encontrar ahí un freno para limitar las presiones que corrían el riesgo de sufrir. Por lo tanto, en materia de competencias de la Unión no existe ninguna discriminación entre los Estados por el tamaño de su población.

En lo que respecta a la toma de decisiones, recordaremos el mecanismo. Para ser adoptadas, las propuestas de la Comisión -órgano encargado de expresar el bien común europeo- tienen que obtener sucesivamente el acuerdo del Parlamento Europeo y del Consejo de Ministros.

El Parlamento Europeo representa al conjunto de los ciudadanos europeos. Como en todas las democracias, sean o no federales, su composición debe ser proporcional a la población. Ésta es la regla que dicta la Constitución, previendo un mínimo de representación de cuatro diputados para proteger a los Estados más pequeños. El Parlamento vota por mayoría de sus miembros. Para ser adoptada, una ley europea deber conseguir esta mayoría. A continuación, se envía al Consejo de Ministros, que funciona como una segunda cámara, un Senado, diríamos. Se podría pensar en organizar el Consejo sobre el modelo de una segunda cámara, a la manera del Bundesrat alemán, donde están representados todos los länder.

Esta solución, que era nuestra preferida, no fue aceptada por la Convención. Sin duda, habría permitido aportar una respuesta elegante a la oposición entre los Estados de diferente tamaño. La Convención se pronunció a favor del mantenimiento de la situación actual, que atribuye la función legislativa al Consejo de Ministros, donde todos los Estados están representados, mediante un representante de nivel ministerial.Así pues, el único problema que se plantea es el de la normativa de voto en el seno de este Consejo. En el origen, la normativa que regía era la del voto ponderado: 10 votos para los grandes Estados, cinco para los Estados medianos y dos votos para el más pequeño. Entre los países fundadores, los grandes Estados disponían de una cómoda mayoría. Las sucesivas ampliaciones, que han concernido sobre todo a Estados medianos y pequeños, modificaron el sistema. En una Europa de 25, los seis países más poblados, que representan el 74% de la población de la Unión, sólo dispondrán del 53% de los votos.

La Convención buscó una fórmula que ofreciera una garantía equitativa a los grandes y a los pequeños Estados: a los grandes Estados, tomando en cuenta el punto de vista de la mayoría de ciudadanos; a los Estados pequeños y medianos, por el hecho de que no pueda ser impuesta por la mayoría de los Estados miembros una decisión contraria a su opinión. Esta fórmula es la de la doble mayoría. Fue recomendada por la Comisión Europea en su informe de noviembre de 2002 y aprobada por el Parlamento Europeo. La Constitución lo enuncia así: “La mayoría cualificada se define como aquella que reúne la mayoría de los Estados miembros, representando al menos las tres quintas partes de la población de la Unión”.

Comprobamos que una ley europea no podría adoptarse contra la opinión de los pequeños y medianos Estados miembros, que tienen una amplia mayoría en el Consejo de Ministros, ni sin el apoyo de uno o varios grandes países, necesario para reunir el 60% de la población. Esta fórmula tiene la ventaja de necesitar una coalición obligatoria de grandes y pequeños países para adoptar una ley europea. Lejos de enfrentarlos, les invita a buscar soluciones mutuamente aceptables. ¡Sin embargo, no es posible llevarla demasiado lejos si se quiere evitar el bloqueo de la legislación europea!

La solución propuesta pone fin a la regla de oro, que aseguraba, desde el origen, una igualdad en número de votos entre Alemania, Italia y Francia, ya que el hecho de tener en cuenta a la población romperá este equilibrio.

Esta solución presenta, según los dos Estados más importantes de la Unión, que figuran entre los más poblados, el inconveniente de alejarse del baremo del voto negociado en el Tratado de Niza. Al parecer, su preocupación reside menos en el hecho de facilitar la toma de decisión de la mayoría cualificada como en la de poder movilizar un número suficiente de países para oponerse a una propuesta de la Comisión. A pesar de estas reservas, el recurso a la doble mayoría parece constituir, según la mayor parte de los miembros de la Convención, la mejor manera de tomar en consideración la doble legitimidad de la Unión: unión de los ciudadanos y unión de los Estados.

Por último, subrayemos la importancia de una institución cuyo papel a menudo se desconoce o se subestima en los debates europeos: el Tribunal de Justicia. Éste “garantiza el respeto del derecho en la interpretación y la aplicación de la Constitución”. Ahora bien, el artículo 28 de la Constitución precisa que “el Tribunal de Justicia europeo está formado por un juez de cada Estado miembro”. Así pues, a pesar de las diferencias de población, todos los Estados miembros se aseguran un tratamiento exactamente igual en la interpretación y aplicación de la Constitución.

La última fuente de preocupación de algunos Estados poco poblados es ver a sus nacionales alejados de los puestos de responsabilidad de la Unión. Este temor no debería resistir al examen objetivo de la situación existente en la Unión: el presidente del Parlamento Europeo es hoy un irlandés. Cuando hubo que designar hace poco al vicepresidente del Banco Central Europeo, la elección recayó en un griego. ¡La historia enseña que los candidatos de los países medianos a menudo son los mejor situados para acceder a las responsabilidades supremas de la Unión! Respecto a los últimos presidentes de la Comisión Europea, la designación ha favorecido dos veces a personalidades de países poblados y dos veces a los representantes de países menos poblados. El primer presidente del Banco Central Europeo procedía también de un país poco poblado.

En cuanto al futuro presidente del Consejo Europeo, la Constitución prescribe que será elegido por los miembros del Consejo Europeo mediante una mayoría cualificada. Como esta elección no resulta de una propuesta de la Comisión, esto significa que, en virtud de una disposición particular, deberá conseguir el apoyo de una mayoría de dos tercios de los Estados miembros, es decir, 17 de 25, que representan los tres quintos de la población. Los Estados pequeños y medianos tendrán así el poder de rechazar cualquier designación que no les convenga y los Estados más poblados no estarán en condiciones de imponer a los otros el candidato de su elección.

Este análisis demuestra el hecho de que la oposición anunciada entre los países más poblados y los menos poblados de Europa es el resultado de una percepción aproximativa y, en cualquier caso, apresurada, de las relaciones en el seno de la Unión Europea. Con el paso del tiempo, otros grupos se formarán y desharán, según criterios geográficos, ideológicos o financieros. Los votos reunirán unas veces a unos, otras veces a otros. Y la voz de la democracia se hará oír -estamos convencidos- cada vez más fuerte, hasta que en el futuro el poder en Europa -¡pero sólo para las competencias europeas!- pase a manos de los propios ciudadanos.