La fuerza no basta

Joseph S. Nye, decano de la Harvard’s Kennedy School of Government (LA VANGUARDIA, 04/12/03)

Hace algo más de un año, el Gobierno Bush publicó la “Estrategia de seguridad nacional”, donde se daba expresión a un drástico cambio en la política exterior de Estados Unidos tras los atentados del 11 de septiembre del 2001. La nueva estrategia declaraba: “Nos vemos amenazados no tanto por flotas y ejércitos como por tecnologías catastróficas en manos de unos pocos amargados”. En lugar de rivalidad estratégica, “hoy las grandes potencias del mundo nos encontramos del mismo lado, unidas por los peligros comunes de la violencia y el caos terroristas”.

La retórica de la nueva estrategia atrajo críticas tanto dentro como fuera de Estados Unidos; pero, a pesar de ellas, el distinguido historiador de Yale John LewisGaddis ha comparado la nueva estrategia con los influyentes días que redefinieron la política exterior estadounidense en la década de 1940. La nueva estrategia respondía a las profundas tendencias de la política mundial iluminadas por los atentados del 11-S.

La globalización, por ejemplo, ha resultado ser algo más que un fenómeno económico; se ha ido desgastando en las barreras naturales que los dos océanos y la distancia siempre han supuesto para Estados Unidos. Las implicaciones del fracaso estatal también son claras: las situaciones de miseria en los países pobres y débiles en la otra punta del mundo pueden tener consecuencias terribles para Estados Unidos.

Sin embargo, la mayor amenaza es la planteada por la privatización de la guerra. Un ataque por sorpresa llevado a cabo por un grupo terrorista transnacional ha matado a más estadounidenses que el Estado japonés en 1941. La democratización de la tecnología a lo largo de las últimas décadas ha convertido a los terroristas en más letales y ágiles, una tendencia que tiene todos los visos de continuar. Los analistas tradicionales centrados en el Estado creen que pueden solucionar el problema castigando a los estados que apoyan el terrorismo. Semejantes medidas punitivas pueden ser de alguna ayuda, pero en última instancia son incapaces de detener a los individuos que ya han accedido a la tecnología destructiva. Al fin y al cabo, ni Timothy McVeigh en Estados Unidos ni la secta de la Verdad Suprema en Japón recibieron apoyo estatal. La privatización de la guerra no es sólo un cambio histórico de primer orden en la política mundial; su impacto potencial en las ciudades estadounidenses es capaz de modificar de forma drástica la naturaleza de la civilización norteamericana.

Esto es lo que la nueva estrategia Bush acierta a ver. Lo que queda por solucionar es el modo de poner en práctica este nuevo enfoque. Washington ha logrado identificar mucho mejor los fines que los medios.

Según la estrategia, las mayores amenazas a las que se enfrenta el pueblo estadounidense son el terrorismo transnacional y las armas de destrucción masiva, así como –de modo especial – su combinación. Ahora bien, debido a esa naturaleza transnacional, necesitamos la cooperación de otros países para enfrentarnos a estos problemas. La disposición de otros países a cooperar en la resolución de cuestiones transnacionales, como el terrorismo, depende en parte de sus propios intereses, pero también de lo atractivo de las posiciones estadounidenses. El poder blando reside en la capacidad de atraer y convencer más que de coaccionar. Significa que los otros quieren lo que Estados Unidos quiere, y que hay menos necesidad de utilizar el palo y la zanahoria. El poder duro procede de la fuerza militar y económica de un país. El poder blando surge del atractivo de su cultura, sus ideales y su política.

Estados Unidos incrementa el poder blando cuando sus políticas parecen legítimas a los demás. El poder duro siempre será crucial en un mundo de estados-nación que protegen su independencia, pero el poder blando se hará cada vez más importante a la hora de enfrentarse a problemas transnacionales para cuya solución es necesaria la cooperación multilateral. La necesidad de cooperación internacional en Iraq se ha convertido en una prioridad, pero el modo en que el gobierno Bush ha dirigido la diplomacia que desembocó en la guerra ha hecho que los demás se muestren reacios a colaborar. El efecto negativo de la guerra en su poder blando ha obligado a Estados Unidos a asumir la mayor parte de los costes del esfuerzo de reconstrucción. El contraste con el ejemplo de la primera guerra del Golfo resulta instructivo. En aquel conflicto nuestros aliados se hicieron cargo del grueso de la factura, gracias en gran medida a que al presidente Bush padre reunió laboriosamente a una amplia coalición de aliados mucho antes de que sonara el primer disparo. El poder blando ayudó a Estados Unidos a desarrollar sus prioridades internacionales sin levantar suspicacias ni resentimiento.

En muchos aspectos, la guerra de Iraq ha representado el asunto inacabado del siglo XX. Las resoluciones del Consejo de Seguridad que obligaban a la destrucción de los programas de armas químicas, biológicas y nucleares iraquíes tenían una década de antigüedad. Corea del Norte e Irán, en cambio, plantean las primeras pruebas serias a la estrategia de seguridad nacional.

No cabe duda alguna acerca del flagrante comportamiento de Corea del Norte en relación con la proliferación de armas; sus negociadores han declarado que Pyongyang ya dispone de armas nucleares. ¿Qué queda por negociar? Mucho. La reciente sugerencia del presidente Bush de una garantía de seguridad multilateral demuestra que comprende los peligros que comporta actuar en solitario en relación con Corea del Norte. Apenas le queda más opción que continuar las negociaciones a sabiendas de que serán difíciles y que no tienen garantía de éxito.

Además de la amenaza planteada por su poder duro, Estados Unidos necesitará su poder blando para maximizar la cooperación de las otras partes que se sientan en torno a la mesa. Si las negociaciones fracasan, la cooperación multilateral entre los agentes regionales se volverá más –no menos– importante. Ahora bien, el reloj avanza deprisa en este caso. Los norcoreanos afirman tener una bomba, y ya ha empezado el reprocesado del plutonio en la instalación nuclear de Yongbyon. No hay margen alguno para el error. Las conversaciones están previstas para este mes, pero las perspectivas de una solución son escasas. En gran medida dependerá de si China, el principal proveedor de Pyongyang, decide ejercer su potencial influencia.

Irán supone otra prueba en un marco temporal diferente. En octubre pasado, Irán aceptó que el OIEA realizara inspecciones especiales de amplio alcance, así como suspender temporalmente el funcionamiento de las instalaciones de enriquecimiento por centrifugación que había construido en secreto. No obstante, eso no será suficiente para resolver el problema. Irán afirma que, en tanto que firmante del tratado de no proliferación, tiene derecho a enriquecer uranio con fines pacíficos. En cierto sentido, el tratado de no proliferación nuclear nació con una fisura. Aun cuando un país permita las inspecciones, puede acumular legalmente uranio enriquecido (o plutonio reprocesado) al amparo de un programa energético pacífico y luego declarar de repente que las circunstancias han cambiado y retirarse del tratado. En tal caso, estaría capacitado para producir armas nucleares al poco tiempo. De actuar así Irán, añadiría un peligro más a una región ya inestable y es probable que el régimen de la no proliferación empezara a resquebrajarse por todo el mundo.

El presidente Bush debería aproximarse a Europa, Rusia y los demás países y convencerlos para ofrecer a Irán un trato que rellenara esa fisura. Rusia, que está ayudando a Irán en la construcción de una central nuclear en Bushehr, podría ofrecer a Teherán una garantía de combustible de uranio de bajo enriquecimiento y de reprocesado del combustible utilizado en Rusia. El trato podría ser formalizado con una resolución aprobada por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. La resolución incluiría un “palo” declarando que una mayor proliferación de las armas nucleares constituiría una amenaza a la paz de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas y que cualquier país que actuara en ese sentido sería objeto de sanciones. Asimismo, la resolución incluiría una “zanahoria” garantizando el acceso de Irán a los aspectos no peligrosos de la tecnología nuclear. La receta podría endulzarse más con ofertas de una atenuación de las sanciones existentes y una garantía de seguridad si Irán sigue siendo un país no nuclear.

Dada la suspicacias iraníes con respecto a Estados Unidos, habría que realizar una sutil diplomacia para convencer a Europa y Rusia de que lanzaran la propuesta, y luego Washington podría sumarse a ella. Dada la escasez de cuestiones sobre las cuales existe estrecho acuerdo entre Estados Unidos, Rusia, Europa y las Naciones Unidas, semejante propuesta ofrece una rara ocasión de alcanzar una solución multilateral sobre un asunto vital.