La función pública como salvavidas

Con la corrupción pasa como con el fútbol, que todo el mundo cree saberlo todo de ambos asuntos. La corrupción es un abuso de poder del cual se derivan beneficios privados mediante el incumplimiento de normas legales, lo cual no incluye la corrupción entre particulares y se limita al incumplimiento normativo. Según los barómetros del CIS, «la corrupción y el fraude» fue citado como uno de los tres problemas más importantes de España por el 7% de los encuestados en junio de 2008 y no ha dejado de subir de forma exponencial hasta el 41,5% en el barómetro de julio de 2014 y al 55,5% en el de enero de 2015. Ahora bien, una cosa es la corrupción que realmente existe y otra muy distinta la percepción que los ciudadanos tienen de esa corrupción. ¿Cómo medir la corrupción?

Dado que se trata de una actividad clandestina, no se pueden utilizar los mismos mecanismos que se usan en otros fenómenos sociales. Por ejemplo, no se puede hacer una encuesta preguntando a los funcionarios o a los políticos si alguna vez se han corrompido o no, pero la distinción entre funcionarios y políticos sí es pertinente. Porque ambos pueden corromperse pero los efectos de ambas corrupciones son muy distintos. La corrupción de los funcionarios se denomina corrupción administrativa y la de los políticos corrupción política en sentido estricto.

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Para medir la corrupción administrativa se recurre a encuestas en las cuales se pregunta a los ciudadanos por sus experiencias en el pago de sobornos a funcionarios (estas encuestas se denominan «de victimización»).

Los datos de «victimización» en España son muy parecidos a los de países europeos que tienen niveles de percepción de la corrupción menores que en España. Según los encuestados, en 2009 y 2010 los sobornos a la policía eran prácticamente inexistentes en España (1%-2%). Los sobornos en el área educativa, sanitaria, tributaria y judicial apenas llegan al 2%-3% y los sobornos en el área urbanística y de permisos de construcción suben hasta el 3%-6%. Es decir, que, como era de prever, aparece el área urbanística como el espacio privilegiado para la corrupción en España, también en la corrupción administrativa.

La calidad de la función pública depende en buena parte del nivel técnico de los funcionarios, y ese nivel técnico depende, a su vez, de los métodos objetivos para medir el mérito y la capacidad a la hora de entrar al servicio de la Administración, que en el caso de España son una exigencia constitucional. No se entrará aquí a discutir la eficiencia del sistema de oposiciones que se usa en España, pero fueron éstas las que permitieron en su día modernizar la función pública española.

Benito Pérez Galdós mostró en su novela Miau los destrozos morales, económicos y políticos que traía consigo el sistema de cesantías que reinó en España durante la Restauración. En un sistema de alternancia como lo era aquél no sólo se sustituían los ministros, los subsecretarios y los directores generales, también cesaban hasta los ujieres de los ministerios.

¿Qué es una función pública moderna? Es aquella en la que sus miembros son inamovibles y sus carreras sólo dependen del mérito y la capacidad de cada persona. En los países más avanzados las carreras profesionales pueden llegar hasta el nivel de subsecretario.

Desgraciadamente, en España durante los últimos años han reaparecido los Miau, en forma de lo que se denomina «cargos de confianza». Pero no sólo vienen proliferando esos cargos en los niveles directivos sino también en los niveles administrativos, e incluso inferiores, politizándose así, de mala manera, los servicios públicos y también las empresas públicas, provocando un desfile deplorable de «cesantes» cada vez que se produce un cambio de gobierno en cualquiera de los tres niveles del Estado.

Los españoles ya se han acostumbrado a ver que cada vez que cambia el Gobierno se sustituyen direcciones enteras de organismos como la Agencia Tributaria (nada menos). Por otra parte, es en los lugares con peor puntuación en calidad de gobierno donde los expertos advierten un nivel más alto de politización de la función pública.

Cuando están en el candelero -como ahora lo están- peligros tan graves, los líderes políticos suelen anunciar, como primera reacción, leyes nuevas. Pero el catedrático Santiago Muñoz Machado nos ha recordado que existen en nuestro Código Penal muchos tipos aplicables a la corrupción. La legislación con que contamos es más que suficiente. Como en otros graves problemas del país, bastaría con hacer cumplir las leyes ya vigentes y también atenerse al «espíritu de las leyes», aunque la profusa, difusa, confusa y superabundante legislación que existe en España es, en sí misma, un grave problema.

A mi juicio, la corrupción política -más allá de la financiación irregular de los partidos con unos gastos (electorales o no) a todas luces exagerados- es una consecuencia más de un fenómeno más general al que se puede denominar «invasión ilegítima de los partidos políticos». Una «invasión» que afecta a otros poderes del Estado, como la Judicatura, a instituciones como los medios de comunicación social de propiedad pública y, en general, a la sociedad civil. Un caso paradigmático de esa «invasión» partidaria lo han constituido las cajas de ahorros, cuya gestión, politizada hasta el tuétano, ha terminado en desastre. También -como se ha dicho ya- han invadido la función pública.

Desde hace bastantes años (Mouritzen y Svara, 2002) se ha detectado que en España «el buen gobierno» municipal se ha visto seriamente deteriorado tras la cuasi-eliminación de los controles personificados en los funcionarios de habilitación nacional (secretarios e interventores, principalmente). En efecto, ahora a los secretarios e interventores los nombra el alcalde y así aparece, una vez más, la perversión de poner la zorra a cuidar del gallinero, de colocar al vigilado en el papel de vigilante.

Los funcionarios de habilitación nacional deberían ser seleccionados a nivel nacional para jugar el papel que juegan los consejeros delegados en las empresas privadas (chief executive officers, CEO en sus siglas inglesas), participando en las políticas públicas y velando también por los principios de mérito y capacidad a la hora de la selección y promoción de los empleados públicos.

Existe en Europa consenso en torno a una recomendación según la cual los CEO y los políticos electos se deberían repartir el poder de decisión en un 50% cada uno, pero en España, y no sólo en el nivel local, el desequilibrio es más que notable: el poder de decisión en los cargos electos es del 80% y tan sólo el 20% es de los CEO.

Si de verdad se quiere atacar la corrupción política es preciso que los políticos no puedan tomar cierto tipo de decisiones. Lo explicaré brevemente. Las decisiones sobre recalificaciones urbanísticas, contratación de obras y servicios públicos o concesiones administrativas pasan por tres momentos diferentes: primero se decide qué hacer, en segundo lugar se decide cómo hacerlo (proyecto) y en tercer lugar se decide quién lo va a hacer (mediante concursos, subastas, designación, etc.).

Pues bien, el qué hacer debe quedar en manos de los políticos, pero el cómo y el quién han de quedar en manos de comisiones ad hoc compuestas por funcionarios de carrera. Por otro lado, la subasta debería sustituir cuanto se pueda al concurso, evitándose así interpretaciones subjetivas que a lo único que conducen es a la arbitrariedad.

¿Evitará eso la corrupción? Quizá no del todo, porque siempre que existan seres humanos -y los funcionarios lo son- existirán tentaciones y algunos caerán en ellas, pero la corrupción se alejará de la política porque ya se sabe que quien evita la tentación evita el pecado y, precisamente, por ahí hay que cortar este nudo gordiano.

Joaquín Leguina es miembro permanente del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.

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