Por Miguel A. Fernández Ordóñez, presidente de la Agencia Tributaria y secretario de Estado de Hacienda (ABC, 09/11/04):
Uno de los signos distintivos del nuevo Gobierno es su nuevo talante, esto es, su forma distinta de hacer las cosas o, mejor, su nueva manera de relacionarse con los demás. Y esta característica del nuevo Gobierno ha empezado a hacerse sentir en el ámbito tributario. La Administración de la Hacienda del Estado tiene un complicado entramado de relaciones. No sólo existen relaciones con los contribuyentes, los asesores, los Tribunales, etc., sino también con otros niveles de la Administración y, muy especialmente, con las restantes Administraciones tributarias tanto extranjeras como, sobre todo, las Administraciones tributarias de las Comunidades autónomas y las Corporaciones locales. En todos estos ámbitos de relación, y en especial en las relaciones de la Administración del Estado con las Administraciones tributarias autonómicas, la Administración del Estado está comenzando a hacer las cosas de otra manera.
Durante mucho tiempo ha dado la impresión de que la existencia de las Haciendas Autonómicas era vista por la Administración del Estado como una molestia con la que había que convivir. El objetivo era cubrir el expediente con el mínimo esfuerzo posible y, desde luego, sin relacionarse con ellas en un plano de confianza mutua. Esto ha sido bastante evidente al plantearse el papel que deben jugar las Comunidades autónomas en la Administración tributaria del Estado. Así, cuando no quedó más remedio que dar entrada a las Comunidades autónomas en la Agencia Estatal de Administración Tributaria, se les dio participación en sus órganos de dirección, pero a título testimonial, sin capacidad real de influir. Porque, para influir hace falta disponer de información y, si ésta no se comparte por el Estado, ¿de qué sirve sentarse en un órgano de dirección?
La Administración del Estado debe asumir de una vez por todas que en España existen tres niveles de Administración (estatal, autonómico y local) y que los tres son igualmente importantes y están interrelacionados. Y en el ámbito tributario esto es especialmente relevante. Las Comunidades autónomas son ya el principal agente del gasto público en España. Piénsese en las competencias que tienen atribuidas en educación y sanidad. Así, en términos de Contabilidad Nacional, el gasto gestionado por las Administraciones territoriales que en 1982 representaba el 14,5 por ciento del total, en 2005 va a situarse en el 47 por ciento. Y si excluimos la Seguridad Social y el gasto por intereses, las Administraciones territoriales en su conjunto controlan un 70 por ciento del gasto público total (las Comunidades autónomas, en particular, un 53 por ciento) y la Administración General del Estado solamente el 30 por ciento restante.
Por otro lado, la mayor parte de los ingresos de las Comunidades autónomas son gestionados por la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Dicho de otra forma, la Agencia Estatal trabaja también para las Comunidades autónomas y así debe ser. ¿Quién puede entonces poner en duda que las Comunidades autónomas deban participar con capacidad de influencia real en los órganos de dirección de la Agencia Estatal? Hace unos meses, algunos daban por sentado que la Agencia Tributaria se iba a fraccionar, con lo que ello supondría de pérdida de información, incremento de obligaciones para los contribuyentes y merma de eficacia. Pero lo que va a suceder es todo lo contrario, lo que hemos hecho es reforzar esta institución mejorando los mecanismos de participación de las Comunidades autónomas.
Por fortuna, el marco institucional ya está creado. La Agencia Estatal cuenta con un Consejo Superior de Dirección, una Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria y Consejos Territoriales para la Dirección de la Gestión Tributaria. Puede que la composición de alguno de estos órganos no sea la idónea y que quepan mejoras en su regulación, pero no ha sido necesario crear nuevos órganos. ¿Cuál ha sido, entonces, el cambio? Muy sencillo: el talante, la manera de hacer las cosas. Cuando las Comunidades autónomas se sientan ahora en estos órganos de dirección, no son ya un invitado al que se le cuenta a grandes rasgos los objetivos y líneas generales de actuación de la institución. Les hemos reconocido su condición de «socios» y, en consecuencia, el derecho a ser informados en profundidad sobre la marcha de la organización y sus resultados, en especial sobre las actividades desarrolladas y los resultados obtenidos en su ámbito territorial de tal forma que puedan tener capacidad para influir en la estrategia, planificación y líneas de actuación de la Agencia Estatal.
Es increíble pensar que las Comunidades autónomas sólo recibieran información agregada a nivel estatal sobre los objetivos a cumplir por la Agencia Tributaria, a pesar de que dichos objetivos están territorializados. Si no tenían información sobre los objetivos a cumplir y los resultados alcanzados en cada ámbito territorial, era imposible que las Comunidades autónomas tuvieran capacidad de influencia en la Agencia Estatal. Tampoco parecía razonable que no se proporcionase a las Comunidades autónomas la información sobre la previsión de ingresos de que dispone el Estado. ¿Cómo podía elaborar una Comunidad autónoma sus presupuestos si quien gestiona su principal fuente de ingresos no le informaba hasta muy tarde sobre cuánto piensa recaudar? La información hay que compartirla. Si el Estado dispone pronto de estas previsiones, las Comunidades autónomas también deberían disponer de ellas. De igual forma, es imprescindible hacer un esfuerzo para que los proyectos normativos del Estado que afecten a las Comunidades sean conocidos e informados por éstas cuanto antes.
Teniendo en cuenta todas estas circunstancias, parecía claro que necesitábamos un nuevo marco de relaciones entre la Secretaría de Estado de Hacienda y las Administraciones tributarias de las Comunidades autónomas. Con este fin el pasado 22 de octubre la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria de la Agencia Tributaria aprobó por unanimidad un documento -técnico, pero de gran calado- sobre estas relaciones, fruto del consenso entre la Administración del Estado y las Administraciones tributarias de las Comunidades autónomas de régimen común y las dos ciudades con Estatuto de Autonomía. El documento no es una mera declaración de intenciones sino que deja claro que las Comunidades autónomas van a recibir desde ahora información sobre la estrategia, planificación, objetivos, líneas de actuación y resultados de la Agencia Tributaria, tanto a nivel nacional, como en relación con sus respectivos ámbitos territoriales de tal forma que puedan sentarse en los órganos de dirección de la institución con información suficiente para formarse criterio, es decir, con capacidad de influencia real.
El Plan General Autonómico de la Agencia Tributaria, hasta ahora un documento de buenas intenciones, va a contener a partir de 2005 la expresión cifrada de los objetivos de la Agencia en cada ámbito autonómico. A título de ejemplo, cada Comunidad va a conocer cuántas actuaciones de control y de qué tipo realizará la Agencia Estatal en su territorio y podrá hacer un seguimiento del grado de consecución de los objetivos. Por lo que se refiere a las relaciones entre la Agencia Estatal y las Administraciones tributarias autonómicas, en el documento aprobado se proponen mejoras, entre otros ámbitos, en la coordinación normativa, la formación de los funcionarios, los censos tributarios, los intercambios de información, las actuaciones de colaboración en materia de control y el procedimiento recaudatorio.
Aunque intervengan distintas Administraciones en la gestión y el control del sistema tributario español, éste es único y tiene que existir una cultura administrativa común y unas reglas efectivas de coordinación y colaboración entre Administraciones, de tal forma que el contribuyente reciba el mismo trato con independencia de cuál sea la Administración tributaria con la que se relacione. Con esta nueva forma de hacer las cosas, compartida por todos, vamos a conseguir que las distintas Administraciones tributarias de nuestro país sean corresponsables y participen de un objetivo común: gestionar de forma eficaz el sistema tributario español.
La gestión del sistema tributario español necesita una visión integradora y no disgregadora. No sorprenderá a nadie que en algunos foros se comience a hablar de la necesidad de una Agencia Tributaria Europea. En un mundo globalizado, las soluciones organizativas pasan por reforzar las alianzas externas y evolucionar desde la coordinación y cooperación administrativa hacia una mayor integración de las organizaciones. Sólo de esta manera seremos eficaces y cumpliremos con la función social de la Administración tributaria.