La hora de la cirugía fina en Cataluña

Tras los últimos acontecimientos habidos en Cataluña, se alzan voces señalando la necesidad de aplicar la Ley de Seguridad Nacional. También aparecen opiniones favorables a una nueva aplicación el art. 155 de la Constitución o del art. 116, regulador de los estados excepcionales. En este punto, quizá sea necesario analizar qué implicaría la aplicación de la Ley de Seguridad Nacional, diferenciándola de las otras opciones.

Ya hemos pasado por una aplicación del art.155, y el Tribunal Constitucional ha dictado su sentencia al respecto (STC 90/2019) configurando este instrumento de coacción constitucional como medida necesitada, entre otros, de los principios de necesidad, temporalidad y proporcionalidad. Su aplicación estuvo dirigida a la disolución del Parlamento de Cataluña y el cese del presidente y Gobierno de la Generalitat, con algunas medidas concretas en diversos sectores, excluyendo la comunicación y la educación. Se trata de un instrumento que se adopta a propuesta del Ejecutivo, pero que precisa el acuerdo por mayoría absoluta del Senado para su aplicación.

Nunca se han adoptado los estados de excepción y de sitio en España (sí el de alarma, en relación con una huelga de controladores aéreos, para asegurar el tráfico aéreo), previstos en el art. 116 de la Constitución. Se trata de unos instrumentos muy excepcionales (de ahí su denominación) que suponen restricciones, e incluso suspensiones, de derechos a los ciudadanos. El estado de excepción está previsto para alteraciones del orden público y el de sitio para ataques al orden constitucional. Este último permite, también, la sustitución de las autoridades, que deberán asimismo actuar bajo el mando militar previsto por el Gobierno. Para declararlos se necesita la autorización del Congreso de los Diputados, en el caso del estado de excepción, y es el Congreso quien directamente tiene la competencia para declarar el estado de sitio, por mayoría absoluta.

¿Qué aportaría la Ley de seguridad nacional? En principio, y con carácter general, hay que decir que permite operar con cirugía fina en todos los sectores administrativos e, incluso, en la sociedad civil, pues tanto los poderes públicos como la ciudadanía quedan implicados en el aseguramiento de la seguridad nacional. Y ello por decisión del presidente del Gobierno, que deberá dictar un Decreto al respecto, lo que implica, también, al Consejo de Ministros y al procedimiento propio de la expedición de decretos, con el añadido, en este caso, de la participación del Consejo de Seguridad Nacional.

El art.3 de la Ley 36/2015, Ley de seguridad nacional, define la seguridad nacional como la acción del Estado dirigida a proteger la libertad, los derechos y bienestar de los ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como a contribuir junto a nuestros socios y aliados a la seguridad internacional en el cumplimiento de los compromisos asumidos. Nada que ver con los estados excepcionales, que según el art. 2 de esta Ley se rigen por su propia normativa, lo cual es importante señalar para evitar cualquier tergiversación sobre los fines y el alcance de las medidas que se puedan tomar conforme a la Ley de seguridad nacional.

Esta Ley atribuye al presidente del Gobierno (art. 15.c) la competencia para la declaración, por decreto, de una situación de interés para la seguridad nacional, que puede producirse, según el art. 10 de la propia Ley, cuando se requiera una atención específica para preservar los derechos y libertades, así como el bienestar de los ciudadanos, y para garantizar el suministro de los servicios y recursos esenciales (a título de ejemplo la ley menciona la ciberseguridad, la seguridad económica y financiera, la seguridad marítima, la seguridad del espacio aéreo y ultraterrestre, la seguridad energética, la seguridad sanitaria y la preservación del medio ambiente).

En el Decreto que declare la situación de interés para la seguridad nacional se incluirá, por expresa disposición del art. 24 de la Ley, la definición de la crisis, el ámbito geográfico del territorio afectado, la duración y en su caso posible prórroga, el nombramiento si se considera necesario de una autoridad funcional, y la determinación de sus competencias para dirigir y coordinar las actuaciones que procedan, así como la determinación de los recursos humanos y materiales necesarios para afrontar la situación de interés para la Seguridad Nacional.

Cualquier autoridad (estatal, autonómica o local) está obligada a aportar los medios humanos y materiales dirigidos a una efectiva aplicación de las medidas enumeradas en la declaración (art. 27.4 de la Ley). Y también las entidades privadas están dentro del ámbito de aplicación de la Ley (art. 17), especialmente cuando sean operadoras de servicios esenciales y de infraestructuras críticas.

Hay que señalar también que, según el Tribunal Constitucional (STC 184/2016, validando constitucionalmente el contenido de esta Ley) es el Estado quien coordina, es decir, quien tiene la dirección política sobre la seguridad nacional, como materia subsumida en la seguridad pública, conforme al artículo 149.1.4.ª y 29.ª de la Constitución. Las Comunidades Autónomas no dirigen la coordinación sino que son objeto de una coordinación reforzada. No pierden, ni ellas ni las administraciones locales, la titularidad de sus competencias, pero tienen que ejercerlas conforme lo que disponga el Decreto que regule la situación de interés para la seguridad nacional.

Medidas tales como el control directo de cualquier órgano de cualquier administración, funcionarios o policías por poner un ejemplo, así como de las entidades prestatarias de servicios esenciales o infraestructuras críticas, que tendrán que actuar bajo la dirección de quien designe el Gobierno español, son posibles al amparo de esta ley. Con ello, el Gobierno puede tomar el control directo de cualquier situación de crisis sin necesidad de recurrir a la declaración de estados excepcionales o al art. 155 de la Constitución. Eso sí, informando inmediatamente al Congreso de los Diputados, sobre las medidas adoptadas y la evolución de la situación (art. 24.3 de la Ley).

Vemos, pues, que con la Ley de Seguridad Nacional se puede incidir en cualquier ámbito administrativo, servicios esenciales e infraestructuras críticas incluidos. Se trata de delimitarlos, individualizarlos, decidir en qué ámbitos se va a actuar y cómo. No se trata de un instrumento genérico o indeterminado, sino de un mecanismo que permite operar quirúrgicamente en los ámbitos que se crean necesarios, ya sea uno o varios, siendo necesario establecerlos por decreto.

Es, pues, el Ejecutivo, presidente del Gobierno y Consejo de Ministros, el poder concernido para ello. No se precisa autorización previa de las cámaras legislativas, como es el caso del Senado en el art. 155 CE o de la autorización previa del Congreso en el estado de excepción o su declaración directa por esta cámara en el estado de sitio. Ello tiene la ventaja, y el inconveniente, de ser responsabilidad directa del presidente y su Gobierno, que no necesitarán debates previos en sede parlamentaria que puedan frustrar la actuación.

En la actualidad, con las cámaras disueltas, nada impide que el presidente y su Gobierno puedan iniciar la preparación de una declaración de interés para la seguridad nacional, puesto que la Ley reguladora nada dispone al respecto y la comunicación posterior al Congreso, de producirse, podría realizarse ante la Diputación permanente de la cámara. Aunque sí creo que sería conveniente que la decisión y su aplicación fueran también respaldadas por el mayor número posible de fuerzas políticas y sociales, ya que se trata de injerencias importantes ante un problema grave, con medidas de intervención intensa que se consideran necesarias. Se trata de una Ley que hace frente a problemas de Estado que precisan de una respuesta de Estado por parte de los políticos y, también, de la ciudadanía.

Teresa Freixes es catedrática de Derecho Constitucional y Jean Monnet ad personam. Y secretaria general de la Real Academia Europea de Doctores.

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