En 2003, el ensayista conservador norteamericano Robert Kagan escribió el célebre comentario de que Europa “comienza a alejarse del poder; se está movilizando más allá del poder hacia un mundo autosuficiente de leyes y reglas”. Después de que Rusia invadió Ucrania a fines de febrero, la Unión Europea decidió que era hora de demostrar que Kagan estaba equivocado. La UE ha movilizado poder económico, al menos, contra la agresión militar de Rusia, y desplegó una batería de sanciones monetarias, financieras, comerciales y vinculadas a la inversión.
La reacción rápida y muscular de Europa ha sido aclamada con justa razón. El efecto shock de congelar gran parte de las reservas en moneda extranjera de Rusia fue espectacular. Pero en tanto la guerra continúa, ¿las sanciones seguirán siendo efectivas? Y si su impacto se debilita, como parece factible, ¿la UE podrá redoblarlas de manera significativa?
Una señal preocupante es que después de la decisión de la UE el 15 de marzo de prohibir las importaciones de acero y las exportaciones de artículos de lujo a Rusia, no hubo otros anuncios en la cumbre de líderes el 24 de marzo. Europa no obligará al presidente ruso, Vladimir Putin, a dar un paso atrás privando a los oligarcas rusos de las últimas Ferraris y bolsos de Louis Vuitton.
Los líderes de la UE no pueden evitar la cuestión de futuras sanciones adicionales. El 7 de marzo, pocos días después de que se congelaran las reservas de Rusia, 100 rublos valían apenas 0,72 dólares, por debajo de los 1,30 dólares a comienzos de febrero. Pero el 27 de marzo, el rublo se había recuperado a 0,99 dólares. Como ha destacado Robin Brooks del Instituto de Finanzas Internacionales, Rusia está acumulando excedentes gigantescos de cuenta corriente y, por ende, va camino a recuperar tanto sus reservas como su capacidad de importación.
Prohibirle al banco central de Rusia acceder a sus reservas no tuvo costo para la UE. Pero prácticamente cualquier medida adicional –reducir las importaciones de petróleo y gas, prohibir un rango mayor de exportaciones o decirles a las empresas europeas que se retiren de Rusia- traerá aparejado un costo económico para Europa.
Es por esto que la UE titubea. Los responsables de las políticas están discutiendo un embargo energético o un impuesto al petróleo ruso y una reducción gradual de las importaciones de gas. Pero el canciller alemán, Olaf Scholz, sigue oponiéndose, y advierte que recortar abruptamente las importaciones de energía rusa hundiría a Alemania y a Europa en una recesión.
¿Cuál sería el costo de apretarle las clavijas a Rusia? La guerra en Ucrania ya ha ensombrecido la perspectiva económica. La OCDE recientemente estimó que, suponiendo que los precios de la energía y las materias primas se mantengan altos, el crecimiento de la eurozona se reducirá aproximadamente 1,5 puntos porcentuales, y la inflación aumentará dos puntos porcentuales. Otras evaluaciones son más benignas, pero sólo porque parten de suposiciones menos adversas.
Estos ajustes negativos parecen grandes, pero existen dos salvedades. Hasta que comenzó la guerra, se esperaba que el crecimiento de 2022-23 sería prometedor; reducir un pronóstico de crecimiento del 4% en dos puntos porcentuales no es lo mismo que recortar esa misma cantidad en un pronóstico del 1%. Y la OCDE observa, correctamente, que las políticas gubernamentales –como el respaldo fiscal dirigido a los hogares de bajos ingresos más afectados- pueden ayudar a amortiguar el shock y reducir el déficit de crecimiento.
La pregunta más difícil es cuánto le costaría a Europa reducir y, en definitiva, eliminar su dependencia de la energía rusa –o, análogamente, resistir una prohibición de las exportaciones rusas-. Los datos son estremecedores: en 2019, la UE importó el 47% de su carbón, el 41% de su gas y el 27% de su petróleo de Rusia. Y si bien el carbón y el petróleo son materias primas globales, lo que implica que un proveedor puede en gran medida ser sustituido por otro, los flujos de gas dependen de la infraestructura de los gasoductos y las terminales de gas natural licuado.
Hoy por hoy, Rusia prácticamente no puede exportar su gas a otra parte que no sea hacia el oeste, mientras que las mayores capacidades de sustitución de la UE la colocan en una posición más fuerte que la de su adversario. Pero abandonar el gas ruso tendrá sus costos. Ambos protagonistas están jugando el juego de la gallina.
El 23 de marzo, Putin anunció que Rusia aceptaría pagos sólo en rublos para entregas de gas a “países poco amigables”, entre ellos todos los miembros de la UE. Esto probablemente sea, primero y principal, una táctica para obligar a la UE a violar su propia prohibición de operar con el banco central ruso. Pero también es una manera que tiene Putin de señalar que Rusia está dispuesta a dejar de exportar gas a Europa y prescindir de los correspondientes ingresos.
¿La UE está dispuesta a confrontar a Putin? La experiencia pasada, como el repentino cierre de las plantas nucleares después del desastre de Fukushima de 2011, sugiere que el sistema económico puede adaptarse rápidamente a las alteraciones. En el caso de Alemania, un documento muy promocionado de Rüdiger Bachmann y otros pone el costo total de una interrupción abrupta de las importaciones de energía rusa entre el 0,5% y el 3% del PIB. Los resultados para le UE en su totalidad parecen ser similares, pero el impacto en países como Lituania y Bulgaria sería mucho mayor.
Es comprensible que la incertidumbre de hoy ponga nerviosos a los responsables de las políticas en Europa. Pero un embargo energético hoy está dentro de las posibilidades para el futuro inmediato. Como Occidente ha invertido toda su credibilidad en la efectividad de las sanciones económicas contra Rusia, una falta de resolución rápidamente puede convertirse en una debilidad fatal. A la UE le queda poco tiempo para prepararse.
El temor es que, en lugar de trazar planes de contingencia para adaptar el sistema energético europeo, desarrollar nuevos mecanismos colectivos de seguridad energética y apoyar a los estados miembro más afectados, los gobiernos europeos rápidamente se apresuraron a cerrar acuerdos de suministro individuales con productores de Oriente Medio. La falta de un propósito común fue asombrosa. Es de esperar que el acuerdo alcanzado el 25 de marzo para organizar compras de gas conjuntas provoque un cambio de actitud.
Los líderes de Europa deberían dejarle en claro a la población que no pueden derrotar a un adversario dispuesto a soportar una caída del 20% del ingreso nacional si los europeos no están dispuestos, por su lado, a arriesgarse a una caída del 2%. Pero los mismos líderes que recientemente se atrevieron a encerrar a sus conciudadanos para combatir el COVID-19 ahora no quieren decirles que manejen un poco más despacio para gastar menos combustible.
El conflicto económico de Europa con Rusia está entrando en una nueva fase peligrosa. No vale la pena correr el riesgo de fallar. Es demasiado grande.
Jean Pisani-Ferry, a senior fellow at Brussels-based think tank Bruegel and a senior non-resident fellow at the Peterson Institute for International Economics, holds the Tommaso Padoa-Schioppa chair at the European University Institute.