En un Estado de Derecho que merezca tal nombre, la actuación de los operadores jurídicos se rige por el principio de legalidad, consagrado en el artículo 9 de nuestra Constitución. Este principio tiene dos vertientes diferentes según se aplique a los ciudadanos y demás personas jurídicas privadas o a los poderes públicos: los primeros pueden hacer todo aquello que no esté prohibido por la ley (principio de libertad: “Lo que no está prohibido por la ley no puede ser impedido”, decía la Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano) mientras que los poderes públicos solo aquello que le autoriza el ordenamiento jurídico (principio de atribución).
Así, en los últimos años hemos visto innovaciones particulares como los alquileres de pisos por días, que solo han podido ser inspeccionados por las Comunidades Autónomas cuando han aprobado normas regulando los apartamentos turísticos.
Por eso, dos partidos políticos, que son personas jurídicas privadas, pueden firmar los acuerdos que estimen conveniente, como reformar la Constitución, pero los poderes públicos a los que corresponde desarrollarlos tienen que seguir los procedimientos legales. Igualmente, dos partidos pueden firmar un acuerdo en el que declaren su voluntad de formar “una Mesa de diálogo, negociación y acuerdo entre Gobiernos” pero para poder constituirla el Gobierno de la Nación y el de la Generalitat necesitan una norma que los habilite para ello. ¿Cuál puede ser la norma que permita al PSOE-PSC y a ERC pasar de las intenciones políticas a los hechos institucionales?
El acuerdo del 2 de enero no lo dice y solo hace una vaga referencia a los principios de lealtad institucional y bilateralidad, mientras que excluye que puedan utilizarse los mecanismos creados por el Estatuto ya que se dice expresamente que la Mesa (siempre en mayúscula en el Acuerdo) “se coordinará con otros espacios de diálogo institucionales y parlamentarios ya existentes, que deberán potenciarse. Entre otros, la Comisión Bilateral Generalitat-Estado recogida en el Estatuto de Autonomía de Cataluña y la Taula de Partits existente en el Parlamento de Catalunya".
Esa redacción del Acuerdo nos plantea el problema de si esos dos principios de lealtad y bilateralidad (recogidos en el artículo 3 del Estatut) son base suficiente para crear esa “Mesa para la resolución del conflicto político” que debe servir “para alcanzar un acuerdo que nos permita superar la situación actual”; tal y como sucedió en 2004 cuando el Gobierno de Zapatero creó la Conferencia de Presidentes Autonómicos basándose en el principio de cooperación, también sin norma habilitante expresa.
A mi juicio, la repuesta para institucionalizar una “Mesa paritaria” entre el Gobierno de España y el de Cataluña difícilmente puede ser la misma: ahora no se trata de crear un mecanismo de naturaleza consultiva para mejorar el funcionamiento del Estado autonómico, a imagen y semejanza de lo que sucede en otros Estados compuestos, sino de crear un mecanismo excepcional para cambiar las reglas de ese Estado autonómico que, además, debe someterse “a validación democrática a través de consulta a la ciudadanía de Catalunya”.
Pero si se quieren cambiar las reglas del Estado autonómico se debe cambiar bien la Constitución, bien el Estatuto, y cada uno de esos textos jurídicos establece su propio procedimiento de reforma, en el que en ningún caso los Gobiernos tienen el papel central que en este Acuerdo se le atribuye.
Por tanto, el Acuerdo pretende crear, de facto, un nuevo procedimiento de reforma de lo que los juristas llamamos el bloque de la constitucionalidad, lo que es una evidente violación de la regla de interpretación inclusius unius exclusio alterius: los procedimientos de reforma son los que son y las instituciones públicas no pueden crear otros nuevos por muy convenientes que los consideren.
Al llegar a este punto podría terminar afirmando que me siento como un especialista en la Constitución que ha cumplido con su deber al explicar lo que él considera que es el inicio de un camino inconstitucional, algo similar (salvando todas las distancias) a la afirmación que usó Carlos Marx para terminar su crítica en 1875 a lo que consideraba que eran errores del programa socialdemócrata alemán: “Dixi et salvavi animam meam”. O como mucho recordar un par de obviedades: que a falta de un control jurisdiccional de los programas electorales sigue siendo verdad que las promesas electorales solo vinculan a los que se los creen, como dijera Tierno Galván. Y que el PSOE ha cambiado política ordinaria (la formación del gobierno) por política constitucional (la reforma del bloque constitucional), trueque al que ya nos tenían acostumbrados el PSOE y el PP cuando en diversas legislaturas pactaron con los nacionalistas sus investiduras.
Pero, sin embargo, creo que se puede añadir algo más sobre el Acuerdo, no ya desde la perspectiva del Derecho sino de la Ciencia Política: todo él trasluce el lenguaje político de Esquerra Republicana y no el del PSOE. La Mesa paritaria, el conflicto político, el diálogo abierto, la superación de la judicialización, la falta de mención de la Constitución española... Todo un discurso independentista en el que no parece que vaya a haber sitio para el respeto al ordenamiento constitucional, el sistema electoral realmente proporcional en Cataluña, la libertad de los padres para elegir la lengua vehicular de la enseñanza, ni ninguna otra propuesta de los grupos y partidos constitucionalistas.
Eso supone que, inevitablemente, se ha entrado en lo que -en expresión de George Lakoff- supone un marco mental independentista. Y me temo que aquí puede suceder lo mismo que decía este lingüista cuando a principios de siglo criticó que el lenguaje político norteamericano estuviera dominado por la fraseología política republicana y no por la demócrata: los nacionalistas tienen ya una ventaja enorme porque toda la discusión se basa en sus propuestas, que indirectamente erosionan la legitimidad de la democracia española (hace falta una Mesa para cambiar un régimen político obsoleto) y forzarán al PSOE a estar a la defensiva, como acabamos de ver ya con su desmentido sobre que la “consulta” pueda interpretarse como “referéndum”. Agárrense fuerte señores viajeros, que vienen juegos de palabras.
Agustín Ruiz Robledo es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada.