La misión de verificación de Naciones Unidas: ventajas y pendientes

Hay cosas que el Gobierno y las FARC no podrían hacer por sí solos, y esto justifica la presencia de Naciones Unidas. Pero quedan preguntas y asuntos por resolver en los próximos días.

Espaldarazo al proceso

El 25 de enero el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas aprobó por unanimidad la resolución 2261 de 2016 mediante la cual se crea “una misión política que participará en el proceso (de paz en Colombia) por un período de 12 meses, como componente internacional y coordinadora del… mecanismo tripartito… [que]… se encargará de vigilar y verificar la dejación de las armas y verificará el cese del fuego y de las hostilidades bilateral y definitivo, de conformidad con el Comunicado Conjunto”. El comunicado conjunto solicita además que los observadores de la misión sean de los países miembros de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y  Caribeños (CELAC).

Esta resolución fue recibida como algo “histórico” y como un “espaldarazo” al proceso de paz, y sin duda será de gran utilidad durante la fase de implementación de lo acordado dentro del punto 3 de la agenda  de La Habana (“fin del conflicto”) y donde se incluyen, entre otros, el “cese al fuego y a las hostilidades  bilateral y definitivo”, la “dejación de las armas” y las “garantías de seguridad”.

La misión de la ONU es sobre todo necesaria porque el gobierno de Colombia y las FARC, por sí solos, no podrían hacer algunas cosas fundamentales y en especial:

  • Consolidar la confianza y el compromiso de las partes durante las fases iniciales de la transición;
  • Aumentar la legitimidad internacional y nacional del acuerdo y de su ejecución.

Las ventajas de la verificación

Los primeros pasos de la transición de la guerra a la paz suelen ser los más complicados. La desconfianza, el miedo y la incertidumbre prevalecen entre los integrantes de los grupos armados ilegales y, casi siempre, también de los gobiernos. El momento crítico llega cuando todo lo negociado tiene que ser cumplido y la confianza mutua se somete a una prueba de realidad.

Para un grupo armado como las FARC, además, el momento de dejar las armas implica un choque psicológico. Por lo tanto, cualquier percepción de que el gobierno no cumple con lo pactado puede convertirse en una razón para aplazar la dejación de armas o, en el peor de los casos, para no dejarlas y quedarse en las montañas. Contar con un tercero imparcial que pueda verificar lo acordado ayudará a disminuir esa desconfianza y mejorará las condiciones para cumplir con un calendario apretado.

Esto implica otro beneficio: el gobierno y las FARC tendrán un compromiso aún más sólido con la transición. Así lo interpretó el presidente Santos al decir que las dudas sobre si las FARC querían o no dejar la violencia quedaron despejadas con el anuncio de la misión de la ONU.

El gobierno y la guerrilla perciben claramente que el incumplimiento frente al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas conllevaría costos políticos que, según varios sectores, las partes no estarían dispuestas a pagar.

Por otro lado es claro que una parte de la sociedad colombiana ha sido escéptica o ha estado en contra de las negociaciones con las FARC. Su escepticismo no ha desaparecido con la publicación de los acuerdos ya logrados o con campañas de información del gobierno, y mucho menos con la intensa presencia mediática de las FARC.

Bajo tale circunstancias, un tercero internacional serio puede convertirse en una fuente de legitimidad, siempre y cuando haya una percepción general de que ese tercero – en este caso la ONU – tiene una posición imparcial, autónoma y lo suficientemente fuerte como para responder a inquietudes sin ser influido por fuerzas políticas o por las partes en la negociación.

La resolución y el comunicado conjunto se refieren a otro tema muy importante en la transición de la guerra a la paz: “dirimir controversias”. El desarrollo de procesos de desarme, desmovilización y reintegración (DDR) -o en el caso de las FARC, la dejación de armas y la reinserción- y de ceses del fuego, usualmente crean disputas donde las dos partes se acusan de incumplir lo acordado.

El proceso de DDR, por lo tanto, suele ser frágil: cosas técnicas y aparentemente sencillas en los lugares de concentración, como las condiciones de vida y la infraestructura, o el aburrimiento de los excombatientes por no estar activos, pueden llevar a crisis donde no es raro asistir a actos de violencia que ponen en riesgo el proceso de maneras más o menos severas y extendidas.

Acusaciones de mantenimiento de caletas de armas o una desmovilización incompleta del grupo armado ilegal (bastante comunes en los procesos de desarme) deterioran la confianza del Estado y de las comunidades de la cual tanto dependen estos procesos.

Además, los ceses del fuego conllevan riesgos bastante altos, como lo mostró el ataque de las FARC en abril 2015 en el departamento del Cauca. Incluso un cese del fuego unilateral puede romperse por un solo acto violatorio, y en este caso se desató una ola de violencia que demandó bastante voluntad política y un llamado público de los países garantes y acompañantes para llegar al desescalamiento que el país goza actualmente.

Como es probable que el ELN no acuerde un cese del fuego unilateral ni bilateral con el gobierno y además persiste la presencia de grupos armados que emergieron o se fortalecieron tras la desmovilización de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), también es alto el riesgo de que el desconocimiento o confusión alrededor de un solo acto de violencia produzca problemas serios para una transición efectiva y completa.

Por ende el mecanismo tripartito como herramienta para resolver diferencias será fundamental para que la fragilidad, la confusión y el miedo que tienden a acompañar los procesos de cese del fuego y dejación de armas no entorpezcan lo que debería ser un momento histórico para Colombia.

En el caso de Nepal, por ejemplo, el Comité Mixto de Coordinación de Monitoreo procuró dirimir controversias entre el gobierno y los maoístas, y la ONU intervino solo cuando no había acuerdo sobre temas trascendentales. Por eso, más allá de la ONU, este Comité fue adquiriendo eficiencia y prestigio. Algo semejante sería de mucha utilidad en Colombia para mantener la confianza ya ganada entre las partes y para evitar retrasos en la implementación provocados por desacuerdos entre las partes.

Las preguntas

Pese a los beneficios y la necesidad de la misión, aún hay preguntas clave por contestar:

  • Durante los 60 días propuestos entre la firma del acuerdo y el inicio de la dejación de armas, las FARC tendrían que trasladar a sus combatientes a los sitios de “concentración”. ¿Será posible (o incluso necesario) que la misión verifique el movimiento de los combatientes de las FARC desde sus campamentos a los sitios de acantonamiento?
  • ¿Qué papel jugaría la misión en un eventual cese bilateral de fuego con el ELN? A pesar de que aún no hay un debate entre el gobierno y el ELN sobre este tema, si hubiese un cese bilateral de fuego sería bastante útil poder aprovechar la misión para supervisarlo.
  • ¿Qué papel jugará la misión en relación con las acciones de otros grupos armados que no tienen ningún tipo de cese de fuego con el gobierno? Dada la multiplicidad de actores armados, sería bueno aprovechar la capacidad local existente. Ello permitirá tener información clave en tiempos muy cortos, lo cual contribuirá a minimizar los riesgos.
  • ¿Qué pasará con la Misión de Apoyo al Proceso de Paz de la OEA (MAPP-OEA)? Deberían aprovecharse su experiencia y conocimiento profundo del terreno, por ejemplo, en materia de recomendaciones de seguridad y lo que se denomina la “reconfiguración de los fenómenos de la violencia”. También la MAPP-OEA debería compartir con la misión de la ONU las lecciones aprendidas de su experiencia de verificación en el país.

La misión de la ONU en Colombia jugará un papel importante al hacer posibles varias cosas que el gobierno y las FARC no pueden hacer por sí solos. Esta misión puede además resolver el problema acuciante de legitimidad frente a una sociedad todavía muy escéptica.

Aunque quedan varios interrogantes relacionados con la eficiencia de la misión, la resolución del Consejo de Seguridad es sin duda un gran paso hacia la terminación del conflicto.

Kyle Johnson, Analista senior de International Crisis Group en Colombia.

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