Con el nuevo milenio, la Agenda Global ha ido colándose en la política exterior, la cooperación internacional y la agenda doméstica a un ritmo sin precedentes. A nivel europeo, el Consenso sobre Desarrollo (2005) fue, ante todo, un intento de adaptarse a esa tendencia. Señaló un momento decisivo en el que las instituciones de la UE y sus Estados miembros reconocieron la necesidad de mejorar el sistema europeo de cooperación, altamente fragmentado, y crear un marco común que redujese la complejidad, mejorase la coordinación y aumentase el impacto de la contribución europea.
Con ello vino un experimento único en el desarrollo de un marco incremental de políticas a múltiples niveles. Ese experimento, completamente desconocido en el día a día de los europeos, ha arrojado resultados incomparables en la maquinaria técnica de la cooperación, especialmente en cuanto a la coordinación de los ciclos de programación y división del trabajo, así como el desarrollo gradual de herramientas de implementación conjunta entre los actores tradicionales de la cooperación para el desarrollo europea.
La adopción de la nueva Agenda Global en 2015 invitó a revisar el Consenso Europeo y la opción elegida, "trabajar mejor juntos", se alinea con una tendencia a la moda: alcanzar objetivos compartidos, como por ejemplo los Objetivos de Desarrollo Sostenible, mediante la creación de un espacio en el que compiten y cooperan al mismo tiempo multitud de entidades y en el que se invita a federalizar moderadamente los esfuerzos de los estados de la UE.
¿Es ese un modelo eficaz para el presente y el futuro? No solo no es eficaz, sino que incorpora considerables riesgos, muy en sintonía con el debilitamiento que se ha producido durante los últimos años en el proyecto de integración europeo. La falta de una cabeza que lidere y coordine, con unos parámetros claros para todos, no es una buena forma de contribuir a la agenda global, no reduce la fragmentación y tampoco crea incentivos para mejorar la calidad de la cooperación. Por si eso no fuera poco, el espacio para trabajar mejor juntos se construye sobre las considerables diferencias de tamaño y capacidad. En el caso europeo, esa asimetría es doble. Existe tanto entre los operadores de la cooperación como en la diferente capacidad para influir en la toma de decisiones de los estados de la UE. Si bien en la práctica diaria eso no parece notarse mucho, a medida que las posiciones dominantes se acentúan, disminuye al nivel de confianza entre las partes y desincentiva las posibilidades de un marco de trabajo eficaz para promover juntos el desarrollo.
¿Por qué es importante tener estos riesgos en cuenta? Durante estos años observamos un proceso significativo de repolitización, que naturalmente también afecta a la Agenda Global. La salida de EE UU del Acuerdo de Paris, la incapacidad de avanzar en un marco de cooperación global en materia de migración (Pacto Mundial sobre Migración) o el debilitamiento de la capacidad de actuación de organizaciones como la OMC son buenos ejemplos de ese nuevo espacio en el que tanto la política exterior como la cooperación internacional deben navegar en procesos de discontinuidad e improvisación. Si ese es el panorama actual, los escenarios que se plantean a corto plazo (con la posible reelección de Trump o un Brexit enquistado) claramente demandan que la Unión se convierta en una alternativa o referente político a nivel global.
No me cansaré de repetir que el retorno a los enfoques intergubernamentales (fomentado por el Tratado de Amsterdam en 1998 y acelerado después del fracaso del tratado constitucional en 2005) no solo no ha provisto soluciones convincentes, sino que llevan demasiados años desalentando el papel que se espera de la UE en el mundo. A estas alturas, a pesar del buen trabajo técnico que generalmente realizan las instituciones europeas, no hay prácticamente nada que permita sospechar que Bruselas juega un papel importante en las legítimas aspiraciones de sus ciudadanos. Menos aún de los más jóvenes. Y ese es el gran problema.
La cooperación internacional es, todavía, una parte esencial del ADN europeo, fuertemente vinculado a su sistema de valores. Por ello cuenta con el apoyo de los ciudadanos y es una línea de trabajo, pragmatismo e inversión fundamental para los próximos años. El discurso de investidura de Ursula von Layden fue prometedor, pero no es suficiente. La UE debe dejar de ser una mera agregación estadística en las cuentas de la OCDE. Para ello debe reemplazar el “negocio” de trabajar mejor juntos, del que siempre se va a beneficiar Alemania, con una disposición más firme para desarrollar un espacio europeo, adecuadamente institucionalizado y mucho más eficaz, que reemplace frases huecas por resultados y coloque la contribución europea a la Agenda Global a la altura de lo que esperamos
Carlos Buhigas Schubert es el fundador de Col-lab.