Como otras muchas entidades financieras, las Cajas de Ahorros españolas están inmersas en una importante crisis. Sus causas son muy variadas, pero pueden resumirse en cuatro principales.
La primera, los problemas que a las Cajas les plantea unos recursos de capital relativamente escasos -core capital, es decir, capital suscrito y desembolsado más reservas efectivas de libre disposición- y sus nulas posibilidades actuales de emitir acciones o títulos similares. La segunda, las dificultades con que se encuentran para acumular reservas capitalizando beneficios, debido a sus reducidos resultados de hoy consecuencia de costes de explotación relativamente elevados, de una considerable caída en el volumen de negocio y de una alta morosidad en sus créditos e inversiones, concentradas en el sector inmobiliario.
La tercera, porque en ocasiones sus órganos de gobierno han carecido de la debida profesionalidad o han estado mediatizados por influencias políticas, lo que les ha llevado a comprometerse en proyectos de dudosa viabilidad económica. Finalmente, la cuarta, por los problemas derivados de un excesivo endeudamiento exterior, cuya devolución ha coincidido además con el cierre de los mercados interbancarios.
La reforma de las Cajas es, por tanto, una necesidad urgente que acaba de materializarse en un Real Decreto-Ley que comienza reconociendo que, pese a sus problemas, las Cajas cumplen con una función esencial al haberse constituido en motor del crecimiento fomentando el ahorro, movilizando recursos, permitiendo la inclusión financiera del conjunto de los ciudadanos y configurándose como determinantes del acceso al crédito de familias y empresas. Por eso la disposición comentada, junto con las normas relativas al Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) y a los Sistemas Institucionales de Protección (SIP), busca dar solución a los problemas que se han descrito, introduciendo importantes cambios en las Cajas.
Varios son los ámbitos en que esos cambios se concretan. Quizá el primero y más importante, por sus repercusiones sobre la eficiencia en la gestión de las Cajas, sea el que se refiere a la composición de sus órganos de gobierno, a los requisitos que habrán de reunir las personas que los integren y a las normas de comportamiento que habrán de seguir en el ejercicio de sus funciones. En esos órganos seguirán estando representadas las corporaciones municipales con oficinas de la Caja; sus entidades fundadoras; sus impositores y sus empleados, pero se han introducido en ellos, además, a las entidades representativas de intereses colectivos o de reconocido arraigo en el ámbito de actuación de la Caja y, en su caso, a las Comunidades Autónomas de su territorio, grupos que no estaban reconocidos en la ley hasta ahora vigente.
Hay que subrayar que con la reforma se limita, demasiado tímidamente, el peso de las Administraciones Públicas y entidades y corporaciones de Derecho Público en tales órganos de gobierno al 40% del total de sus derechos de voto, frente al límite actual del 50%. Simultáneamente se reducen las facultades actuales de las Comunidades Autónomas para decidir en las fusiones, de forma que éstas sólo puedan ser denegadas mediante resolución motivada atendiendo a requisitos objetivos previstos en las normas.
El hecho de que los miembros de sus órganos de gobierno no puedan ser cargos políticos electos ni altos cargos de cualquier Administración pública ni de entidades del sector público vinculadas o dependientes de aquéllas reducirá seguramente la influencia política sobre las Cajas. Igual lo hará el que los representantes de las Comunidades sean designados por la Asamblea autonómica y no por su Gobierno, debiendo poseer reconocido prestigio y profesionalidad. Además, a los miembros de los órganos de gobierno se les exigirá honorabilidad, demostrada por una trayectoria personal de respeto a las leyes mercantiles y a las que regulen la actividad económica y los negocios, así como por sus buenas prácticas comerciales y financieras.
Y, adicionalmente, a la mayoría de los miembros del Consejo de Administración y de la Comisión de Control, así como al director general de la Caja, se les exigirá también profesionalidad, entendiendo que la tienen si han desempeñado, durante un plazo no inferior a cinco años, funciones de alta administración, dirección, control o asesoramiento de entidades financieras o funciones de similar responsabilidad en otras entidades públicas o privadas de, al menos, análoga dimensión.
Finalmente, se establecen normas para el buen gobierno de las Cajas y se les obliga a emitir un Informe anual sobre el cumplimiento de esas normas, que comprenderá las retribuciones de sus consejeros y altos cargos.
El segundo ámbito de importancia en esta reforma se refiere a la forma institucional de las Cajas y a los instrumentos de que puedan disponer para llevar a término su actividad financiera y la captación de nuevos recursos de capital. A tales efectos se regulan mejor las antiguas cuotas participativas -títulos de capital, hasta ahora sin derechos de representación- que cotizarán necesariamente en mercados secundarios cuando se dirijan al público en general, admitiéndose por primera vez que esas cuotas puedan estar representadas en los órganos de gobierno de la entidad emisora. Pero, sobre todo, se reconoce la posibilidad de que las Cajas puedan ejercer indirectamente su actividad financiera a través de una entidad bancaria, manteniendo su naturaleza jurídica o, alternativamente, que puedan transformarse en una fundación de carácter especial dedicada a la administración de su obra social, traspasando su negocio a otra entidad de crédito a cambio de acciones de esta última.
Las Cajas que formen parte de un Sistema Integral de Protección (SIP) también podrán llevar a término toda su actividad financiera a través de la entidad central del SIP y manteniendo su actual naturaleza de Cajas.
TRES son las limitaciones que se establecen, sin embargo, en este ámbito. La primera, que las cuotas participativas en circulación no podrán superar el 50% del patrimonio de la Caja emisora. La segunda, que si una Caja reduce su participación en la entidad de crédito a la que había encomendado el desarrollo de toda su actividad financiera por debajo del 50% de los derechos de voto de las acciones de esta última, deberá transformarse en una fundación especial, lo que se aplica también a las Cajas integrantes de un SIP que no conserven igual porcentaje de derechos de voto en su unidad central.
La tercera, que cuando una Caja ceda todo su negocio a una entidad bancaria conservando su naturaleza jurídica, tendrá que designar a sus representantes en el Consejo de la referida entidad bancaria teniendo en cuenta la representación de los distintos grupos en su propio Consejo de Administración, lo que impone una importante limitación a este tipo de organización institucional y a los SIPs que pretendan aplicarla, pues quizá los mercados no se sientan cómodos con tales órganos de gobierno.
A partir de ahora podrán darse muchas situaciones diferentes en las Cajas. La primera, la de las que no emitan cuotas participativas. La segunda, las de las que emitan cuotas participativas sin derechos de representación. La tercera, la de las que las emitan con esos derechos. La cuarta, la de las Cajas que, manteniendo su naturaleza jurídica actual, aporten todo su negocio financiero a una entidad instrumental bancaria. Y la quinta, las de las Cajas que se transformen en fundaciones especiales aportando su negocio financiero a otra entidad de crédito. A estas variedades habrá que añadir las combinaciones posibles con las Cajas que integren un SIP. Parecen demasiadas alternativas.
Es probable que la emisión de cuotas participativas con o sin derechos de representación acabe teniendo poco éxito por el exotismo de esos instrumentos; que los SIPs se transformen pronto en fusiones permanentes y que las Cajas que mantengan su actual naturaleza jurídica entregando toda su actividad a una entidad bancaria vean seriamente limitada la demanda de acciones de esta última por la estructura atípica del Consejo del banco. Los mercados dirán, a no muy largo plazo, si estos pronósticos terminan cumpliéndose, pero la solución que parece más clara para captar capital es, sin duda, la de separación de la fundación y la entidad de crédito, que no tendría por qué denominarse banco a pesar de su forma de sociedad anónima.
La reforma se extiende a otros ámbitos cuyo análisis no es posible en el limitado espacio de esta Tribuna. Lo importante por ahora es que se ha producido una profunda reforma de las Cajas, que esa reforma es fruto de un pacto evidente entre Gobierno y oposición y que parece ofrecer vías necesarias para la solución de algunos de los problemas de estas entidades. Ya veremos si esas vías, además de necesarias, terminan siendo también suficientes.
Manuel Lagares, catedrático de Hacienda Pública y miembro del Consejo Editorial de EL MUNDO.