La necesaria unión bancaria europea

Desde la creación de la Unión Monetaria, era sobradamente sabido que no podría funcionar sin una cierta unión fiscal para hacer frente a los llamados choques asimétricos,es decir, a aquellos que afectan a uno o varios de sus Estados miembros, pero no al resto. Pero no se hizo caso alguno.

Ahora, varios Estados periféricos han sufrido dicho choque, pero sigue rechazándose cualquier intento de mutualización fiscal para reducirlo. La eurozona continúa sin tener verdadera política macroeconómica, es decir, monetaria y fiscal. La política monetaria solo puede responder a los choques simétricos, que afectan a toda la eurozona, pero no a los que afectan solo a algunos de sus Estados miembros. Es más, una política monetaria única, aplicada a Estados en diferentes grados de desarrollo y crecimiento, puede producir choques asimétricos.

Entre 2002 y 2005, el BCE bajó sus tipos de interés del 4,5% al 2,5% y luego al 2%, manteniéndolos hasta 2005, para sacar a Alemania de su ligera recesión (-0,4%), a Francia de su bajo crecimiento (0,9%) y a Italia de su nulo crecimiento (0,0%), al representar dichos Estados casi el 68% del PIB de la eurozona.

Mantener dichos tipos al 2% durante tres años hizo que, para otros Estados, como España, Irlanda y Grecia, que crecían al 3,3%, el 4,5% y el 5,9%, con inflaciones del 3,2%, 4,1% y 3,4%, respectivamente, dichos tipos nominales del 2% fueran negativos en términos reales. Tipos de interés reales negativos inducen a empresas y familias a endeudarse, ya que sus ingresos aumentan con la inflación. Así, los tres Estados grandes mejoraron su crecimiento a costa de crear burbujas de crédito e inmobiliarias en los tres segundos, que ahora sufren su posterior e irremediable recesión al estallar dichas burbujas, que no fueron detenidas a tiempo.

Al no darse ningún paso hacia una cierta unión fiscal (ni siquiera un fondo de redención de la deuda superior al 60% del PIB de los Estados miembros) para enfrentar dichos choques asimétricos por necesitar una modificación de los Tratados, se ha optado por crear una unión bancaria. Esta unión es necesaria en todo caso, pero ha sido elegida solo como la segunda mejor alternativa.

EE UU muestra que una verdadera unión bancaria ayuda notablemente a la política fiscal del Estado federal para que aquellos Estados que estén sufriendo choques asimétricos superen su crisis más rápidamente, como está ocurriendo hoy en California.

Por el contrario, al no existir una unión bancaria en la eurozona, los supervisores nacionales de los países no afectados por dicho choque impiden que sus propios bancos den créditos a los bancos y empresas de los Estados periféricos en recesión, ni tan siquiera reinvertir en la periferia los depósitos que han recibido huyendo de ella. De ahí que el BCE tenga que financiarles, temporalmente, dándoles liquidez a medio plazo (LTRO) y comprándoles parte de las tenencias de deuda soberana en sus balances.

Una verdadera unión bancaria consta de tres elementos fundamentales: un supervisor único (SSM) que hace que todos los bancos estén sometidos a las mismas reglas de supervisión, un sistema de intervención y resolución único de bancos ilíquidos o insolventes (SRM) que les garantice un trato uniforme y un SDGF o fondo de garantía de depósitos único que evite corridas bancarias y huidas de depósitos entre los bancos de unos y otros Estados miembros.

En EE UU existen varios reguladores-supervisores, lo que provoca, a veces, que los bancos intenten arbitrar entre ellos (aunque todos los bancos grandes están supervisados por la Fed de Nueva York), pero un único fondo, el FDIC, que combina la garantía de depósitos y la resolución de bancos, creado tras la Gran Depresión.

Por el contrario, en la eurozona existen 17 supervisores nacionales, 17 fondos de garantía de depósitos nacionales y 17 sistemas de resolución bancaria nacionales. De ahí que el sistema bancario de la eurozona se encuentre hoy fragmentado y haya dejado de funcionar el mecanismo de transmisión de la política monetaria del BCE, con lo que los bancos de los Estados periféricos dan préstamos al por menor a unos tipos de interés dos veces superiores a los del resto, al estar su coste de financiación correlacionado con los spreads de su deuda soberana y no con los tipos de refinanciación del BCE.

La decisión del Consejo Europeo de diciembre de 2012 de optar por una unión bancaria ha sido necesaria y positiva. El BCE supervisará las 150 entidades de crédito más grandes, de las 6.120 existentes en la eurozona, pero que suponen cerca del 80% de sus activos bancarios totales. Sin embargo, el Eurosistema (conjunto del BCE y de sus bancos centrales nacionales) supervisará la mayoría de las entidades de la eurozona.

Solo quedarán fuera de dicha mayoría las 1.885 entidades de crédito alemanas, que seguirán siendo supervisadas por su organismo federal (BaFin); las 315 entidades de crédito finlandesas que seguirán siendo supervisadas por su agencia estatal (FIN-FSA) y las 759 entidades de crédito austriacas supervisadas por la agencia estatal FMA, con información del banco central OeNB. Ahora bien, la EBA establecerá un libro único de reglas de supervisión (SRB), de aplicación obligatoria por todos los supervisores.

Los dos principales problemas de esta unión bancaria son: primero, que no habrá un único fondo de garantía de depósitos para todos los bancos (por considerarse mutualización y necesitar cambios de los Tratados) que seguirán siendo nacionales, pero con reglas comunes. Segundo, que es improbable que se consiga crear un único fondo de resolución bancaria.

De no conseguirse ambos, no habrá una verdadera unión bancaria, ya que son necesarios para dar seguridad a los inversores y a los depositantes sobre la solidez de los bancos de la eurozona, cuando bastaría con copiar el FDIC de EE UU, que combina el fondo de resolución bancaria con el fondo de garantía de depósitos, reforzándose mutuamente.

Tanto el BCE como el ESM podrían ser mecanismos únicos de resolución bancaria (SRM) alternativos. Sin embargo, el mandato del BCE no puede modificarse al estar incluido en los Tratados y el ESM no está equipado para actuar con la rapidez requerida. Solo quedaría la posibilidad de colgarlo de la Comisión o crear una nueva institución, que necesitaría un tratado especial, como el del ESM.

Pero el ESM tendrá que convertirse en el mecanismo clave para recapitalizar los bancos y romper el círculo vicioso entre bancos y deuda soberana, aunque todavía no es totalmente seguro que sustituya a las recapitalizaciones ya realizadas, como la española, en contra de toda lógica.

Además, el SRM solo actuará cuando los accionistas y acreedores subordinados hayan absorbido sus pérdidas, para evitar que paguen los contribuyentes por algo que le es ajeno. Es más, podría terminar siendo un fondo constituido por todos bancos de la eurozona. Sin embargo, sin una potente red de seguridad detrás, para evitar llegar a crisis sistémicas, ni funcionaría ni daría suficiente credibilidad a la unión bancaria.

Tampoco se contempla un fondo único de garantía de depósitos (SDGF), salvo a muy largo plazo y tras modificar los Tratados, sino solamente una armonización de los fondos nacionales.

En resumen, la unión bancaria no podrá funcionar solamente con el supervisor único (SSM), sin un SRM (sistema de resolución) y un SDGF (fondo de garantía de depósitos). Por esta razón, será incompleta, inestable e ineficaz hasta conseguir una mayor integración de los sistemas de resolución y garantía de depósitos o hasta decidir directamente modificar los Tratados para conseguir una verdadera unión bancaria y avanzar hacia una mayor unión fiscal.

Guillermo de la Dehesa es presidente del Centre for Economic Policy Research (CEPR).

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