Es bueno pensar que con buena disposición todo tiene arreglo. Permítanme, sin embargo, que haga una serie de reflexiones destinadas a clarificar la situación para juzgar si es posible hacer converger los intereses de las distintas comunidades autónomas (CC AA) y la Administración General del Estado (AGE) en lo que sea la nueva financiación autonómica. Son muchas las horas que hemos invertido algunos en la comisión de expertos creada por el ministro Montoro para asumir ahora un falso consenso sobre la base de eufemismos que pretendan satisfacer a todas las partes con equívocos que eludan los problemas. Y es que, tal como se puede constatar en los múltiples votos particulares, el informe encubre desacuerdos sustanciales.
Un primer equilibrio separador es el acuerdo/desacuerdo en que los impuestos pagados por los contribuyentes son también en parte de la jurisdicción autonómica que representa a estos en el territorio. Más aún, muchos creen —y no sólo los representantes del Estado— que dicha recaudación pertenece exclusivamente a la AGE y le corresponde a esta decidir con o sin acuerdo de las CC AA su destino. La diferencia radica en si se entiende, como en muchos sistemas federales, que la soberanía fiscal no es única del Estado, sino compartida efectivamente con las entidades federadas. De si, fiscalmente, hay andaluces o simplemente españoles que viven en Andalucía. Ello en coherencia remite a la cuestión de si el pacto federal ha de estar al menos en sus principios más definitorios en la Constitución, preservado con ciertos blindajes, y no pueda referirse a una ley modificable periódica y discrecionalmente.
La realidad es que en ausencia de soberanía fiscal compartida, la suficiencia financiera de las CC AA acaba dependiendo de los ingresos de la AGE, de modo que las necesidades de gasto de aquellas sean tan sólo relativas a estos ingresos. Contra ello, hay quien piensa que los compromisos de financiación de los gastos autonómicos, del bienestar al menos, se han de determinar en términos absolutos. Pero ello sólo puede ser coherente con soberanías diferenciadas y no exclusivas. Nadie da lo que no tiene, como reza el principio de derecho.
Por lo que atañe a la financiación del gasto, a las comunidades con menos vocación de autogobierno ya les parece adecuado que la Administración central estime periódicamente sus necesidades para establecer las transferencias, eso sí, reclamando suficiencia para sufragarlas. Otros pensamos que las capacidades tributarias y la autonomía fiscal deben jugar un mayor rol en aquella determinación, especialmente desde el convencimiento de que el debate político actual no permite una supuesta objetivación de necesidades por parte de la AGE según variables no siempre de fácil concreción, de evolución predecible y susceptibles de una ponderación relativa. Lo hay quien defiende el gasto liquidado —esto es, el statu quo— como la mejor prueba de necesidad de gasto, no aceptando una nueva participación sobre los fondos disponibles en cada momento.
Resulta por lo demás consustancial a toda la discusión, que tiene poco de científica, valorar un acuerdo de financiación a la vista de que se conserve o no el nivel absoluto de recursos (statu quo) o si lo decisivo es que se mantenga la posición relativa. La recurrencia así de recursos deviene interminable.
Por otro lado, no existe acuerdo en que se deba respetar el principio de ordinalidad según las capacidades fiscales originarias (antes de operar la nivelación) de modo que no se invierta el orden entre contribuciones y transferencias recibidas: considerada una exigencia extraconstitucional no se debería respetar. La ordinalidad es por lo demás inseparable del convencimiento de que la responsabilidad fiscal exige nivelación sólo parcial del conjunto del gasto, ya que de otro modo desaparecen los incentivos a la responsabilidad fiscal. Tampoco se reconoce por parte de los beneficiarios habituales de la financiación que igual capacidad de gasto a igual esfuerzo fiscal en servicios universales (que no son todos los servicios públicos suministrados por las comunidades ni lo son en todo su perímetro) ya es realmente equitativo vistas las desiguales contribuciones respectivas en financiación, manteniendo que se deben financiar incluso con más recursos per cápita a las que menos capacidad recaudatoria muestran. Se confundía así la nivelación de recursos entre comunidades que en los cánones de la solidaridad se ha de referir exclusivamente a servicios públicos fundamentales, con diferencias en desarrollo o renta per cápita, materia esta de política regional y de economía productiva privada.
En cuanto a la responsabilidad fiscal real, destaca claramente la percepción de algunos de que esta se situaba mayormente en el impuesto sobre la renta y sobre la riqueza, y no sobre un IVA llamado colegial, a aprobar entre todos, que incluso algunos miembros de la representación estatal consideran disparatado (e infactible).
Por último, no todas las comunidades parecen aceptar diferencias en techos competenciales (por encima de los suelos básicos) como resultado de asumir un diferente grado de responsabilidad fiscal, ni que sea con cifras de financiación pactada y no con gasto realizado (tras responsabilidad fiscal ejercida o la distinta priorización de gasto autonómico efectuada) cómo se haya de valorar la equidad entre CC AA.
Para reencajar lo desencajado y respetar la equidad vertical, tratando de manera desigual a los desiguales, yo no veo sino abrir la opción de un modelo de capacidad fiscal, complementario al de la estimación de necesidades y capaz de reconducir el concierto foral. Partiría de la recaudación de impuestos asignados, con una nivelación horizontal pactada y una vertical que complemente hasta donde quiera llegar la AGE en ordinalidad. Más riesgo financiero en un modelo de capacidades, menos discrecionalidad de la AC, más autonomía y automatismo, más responsabilidad fiscal. Y más garantías de suficiencia, más salvaguardas y mutualización de riesgos en el modelo de necesidades. Elección con toda la transición y adaptabilidad que se quiera, pero consecuencialista. Pese a algunos apoyos, sin consenso, la propuesta quedó como voto particular.
Desde estas mismas páginas dije en tiempo y forma, cuando se constituyó la comisión de expertos de bandera para la reforma de la financiación autonómica, que estábamos ante una probable martingala. Pese a ello, la dedicación y colaboración de los comisionados fue total. El anterior resumen de los desacuerdos, diferencias en perspectivas, inconsistencias entre argumentos teóricos y los allá defendidos políticamente por algunos, son ya parte de la crónica de dicha martingala. Elaborar hoy propuestas concretas de financiación autonómica sin posiciones coherentes en los temas señalados se nos antoja una nueva huida hacia adelante que puede no lleve a fin alguno. Mientras, en lo que sí había unanimidad de todas las partes, de todas las CC AA, de todos los representantes estatales, era en lo impresentable que resultaba el Cupo vasco. Y entre aquel junio y este noviembre, hemos recibido del ministerio dos tazas.
Guillem López Casasnovas, catedrático de Economía de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona, es el representante de Baleares en la Comisión de expertos para la Reforma de la Financiación Autonómica.