La patena de Zapatero

Por Jorge de Esteban, catedrático de Derecho Constitucional (EL MUNDO, 30/01/06):

Supongamos por un momento que en un rincón de Persia habita un jurista que carece de cualquier tipo de información acerca de este país, pero que, por una misteriosa razón, desea conocer cuál es la estructura de nuestro Estado, para lo cual -no olvidemos que, aunque oriental, es, al cabo, jurista- no se le ocurre cosa mejor que procurarse un ejemplar de nuestra Constitución vigente y entregarse concienzudamente a su lectura ».

Así comenzaba un corto estudio que, en la primavera del año 1981, recibí en mi cualidad entonces de director de la revista de la Facultad de Derecho de Madrid, a efectos de su publicación en un número monográfico que estábamos preparando sobre las comunidades autónomas. Su autor era un profesor adjunto de la Universidad de Sevilla al que yo desconocía por completo, pero cuando acabé la lectura de su trabajo decidí incluirlo en ese número, puesto que se trataba de un brillante artículo que venía a coincidir plenamente con la tesis que yo sostenía en mi libro El Régimen constitucional español, que había visto la luz un año antes y que era el primer manual en que se explicaba la nueva Constitución.En efecto, sostenía allí que ésta era una Constitución «inacabada», porque no incluía la estructura territorial del Estado, sino que dejaba su eventual adopción y desarrollo a los poderes legislativo y ejecutivo de turno, que se convertían así en una especie de «poder constituyente interminable».

Se trataba, pues, de una característica desde luego insólita en el Derecho Constitucional comparado, que este joven profesor denunciaba también en su escrito, exponiéndolo así: «El jurista persa se vería inmediatamente obligado a precisar que este Estado unitario que la Constitución, en principio, digamos que ‘contempla’, se halla sometido a una fundamental reserva: la de que no se ejerza el derecho a la autonomía que la Constitución reconoce y garantiza desde su artículo segundo. Porque, en el momento en que se hiciera uso de este derecho, se pondría en marcha un proceso de transformación del Estado que se sabe perfectamente dónde comienza, pero que, al menos nuestro visitante, no sabría decir donde termina». En otras palabras, esta descripción del joven profesor sevillano recordaba aquella postura del pintor que ante la pregunta de qué era lo que estaba pintando, exclamó: «No lo sé, si me sale con barba, San José, y si no, la Purísima Concepción ». Nuestros constituyentes, como expuse también en una conferencia que pronuncié días antes del intento de golpe de Estado de Tejero, y que luego fue publicada, no se pronunciaron por ninguno de los modelos de descentralización del poder existentes en el mundo, sino que dejaban al albur de los vaivenes políticos el que algún Gobierno se decantase por uno de ellos, lo que no sucedió. Porque, digámoslo claramente, en este terreno España constituye un fenómeno insólito en el constitucionalismo mundial, puesto que podríamos definir lo que parece concebir como un Estado variable o rompecabezas, según vengan los vientos de uno u otro lado. El joven profesor sevillano, lo exponía también así en ese artículo de nueve páginas concisas: «El jurista persa, después de la lectura de nuestra Norma Fundamental, no puede llegar más que a una conclusión evidente e inevitable. Que nuestra Constitución ha operado una ‘desconstitucionalización’ de la estructura del Estado. En efecto, se trata de una Constitución que permite, sin sufrir modificación formal alguna, lo mismo un Estado unitario y centralizado, que un Estado unitario pero descentralizado, que un Estado sustancialmente federal, que, incluso, fenómenos que rebasan los límites del Estado federal para recordar fórmulas confederales. Nuestro visitante puede, pues, afirmar con absoluto rigor, que este país carece de Constitución en un aspecto tan fundamental como es el de la estructura del Estado».

El artículo, manteniendo, como digo, las mismas tesis que yo ya había expuesto, aunque sin duda con más brillantez, tuvo de inmediato, y sigue teniendo todavía, un eco inusitado, hasta el punto de que puedo afirmar que se trata del texto más citado en el Derecho Constitucional español en los últimos 25 años.Era lógico, por tanto, que su contundencia y cartesianismo, impresionase a un joven licenciado en Derecho que, en 1982, estaba redactando su tesina de fin de licenciatura, ya que se aprestaba entonces a comenzar una carrera universitaria en la rama del Derecho Constitucional.La lectura de esa obra, confirma el impacto que causó a este joven la metáfora del jurista persa, inspirada en la clásica obra de Montesquieu, puesto que en su trabajo resaltaba varias veces esa indefinición del Estado, propia de nuestra Constitución.Escribía así: «La Constitución es extremadamente flexible, ya que no impone una regionalización imperativa, sino que considera el acceso a la autonomía como un derecho de los territorios interesados y permite la existencia de diversos tipos, de distintos modelos de autonomía política».

Sin embargo, lo que para el profesor sevillano y para mí constituía un claro defecto de nuestra Constitución, era, para el recién licenciado en Derecho, más bien una virtud, ya que parece que era partidario de que se dejase en manos de los gobernantes la utilización polimórfica del perverso Título VIII de la Constitución.Han pasado desde entonces 23 años y ese joven jurista de la Universidad de León, llamado José Luis Rodríguez Zapatero, es hoy presidente del Gobierno, mientras que el profesor sevillano, autor del citado artículo, Pedro Cruz Villalón, ha sido presidente del Tribunal Constitucional y hoy es miembro del Consejo de Estado. En su tesina, cuyo título era Un modelo de autonomía política: Castilla y León, Rodríguez Zapatero utilizaba la escasa jurisprudencia de un tribunal que llevaba solamente dos años funcionando, pero que ya se había pronunciado sobre los problemas claves del llamado Estado de las autonomías. Y, de este modo, el actual presidente del Gobierno exponía lo siguiente: «El Tribunal Constitucional ha definido con lucidez el significado de la autonomía como poder limitado: ‘Ante todo -dice el Tribunal- autonomía no es soberanía, por lo que en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad dado que cada organización territorial es una parte del todo’». Han pasado los años, Castilla y León es hoy una comunidad autónoma en el conjunto del Estado de las autonomías, mientras que uno de sus hijos dirige los destinos de España. Sin embargo, disponemos ya de dos datos para poder afirmar que no será él, quien resuelva el enrevesado enigma que, según Cruz Villalón, planteaba el jurista persa de visita en nuestro país, sino que, por el contrario, es presumible que acabe quedando prendido ineludiblemente en sus redes.

El primero de estos datos es el que se refiere al importante informe que ha elaborado el Consejo de Estado, a petición precisamente del Gobierno, en referencia a las cuatro reformas parciales que Zapatero prometió realizar en su campaña electoral. Sin lugar a dudas, dejando de lado las otras cuestiones, cabe afirmar que lo que sostiene esta institución sobre las comunidades autónomas, en comparación con lo que está haciendo el Gobierno, recuerda a lo que decía Pascal en su época: «Vérité, en deçá des Pyrénées, erreur au-delà». Esto es, lo que dice el Consejo de Estado es la verdad constitucional, y el error es lo que sigue empecinado en llevar a cabo el Gobierno, por consiguiente, sintetizando las ideas principales del informe podríamos destacar las siguientes.En primer lugar, el Consejo de Estado reconoce que fue una equivocación de los constituyentes la adopción del principio dispositivo, como método para llevar a cabo la descentralización territorial del Estado, en su doble faceta: por un lado, permitiendo que cada región o provincia pudiese decidir o no acceder a la autonomía y, por otro, dejando a cada comunidad autónoma que decida el número de competencias que desea asumir. En segundo lugar, aceptando esta anomalía, el Consejo de Estado recomienda que se cierre de una vez la delimitación final del Estado de las autonomías, fijando con claridad que las competencias exclusivas del Estado no se puedan delegar en ningún caso. Pero, para ello, es necesario no sólo incluir los nombres de las 17 comunidades autónomas y las dos ciudades autónomas en la Constitución, sino que también es indispensable modificar todo el Título VIII de nuestra Norma Fundamental, porque así lo requiere la lógica y el hecho de que muchos artículos han quedado ya vaciados de contenido. En tercer lugar, señala, ante la avalancha de reformas estatutarias que están en curso, que convendría establecer, antes de entablar esa tarea, un procedimiento homogéneo de aprobación de la reforma de los Estatutos, con una mayoría superior a la absoluta en ambas Cámaras de las Cortes y reinstaurar también el recurso previo de inconstitucionalidad, para evitar que un Estatuto inconstitucional entre en vigor, con los costos políticos que eso representa.Y, por último, el Consejo advierte de algo que, tras la eventual aprobación del Estatuto catalán, se producirá ineludiblemente: «Cualquier ampliación de competencias que una comunidad pueda conseguir para sí, mediante la reforma de su Estatuto, se convierte de inmediato en objetivo obligado para todas las que aún no han llegado a ese nivel». La densidad del informe del Consejo Estado obligaría a muchas otras consideraciones, pero habrá tiempo para ello en otras ocasiones.

Vayamos ahora al segundo dato de que hablaba. El presidente del Gobierno prometió, ante la inconstitucionalidad manifiesta del proyecto de Estatuto aprobado por el Parlamento catalán, que quedaría «limpio como una patena» y para lograrlo, mediante un procedimiento extraparlamentario, ha llevado a cabo una serie de pactos y acuerdos con los partidos catalanes, pero dejando fuera al Partido Popular, lo que ya de por sí invalida el procedimiento empleado. El resultado de esa «limpieza» se acaba de conocer y la primera impresión es la de que únicamente se ha soplado para quitar el polvo de la patena, pero desde luego no se ha utilizado un mistol apropiado para garantizar la prueba del algodón.Ciertamente, se han suprimido la referencia a que España es un Estado plurinacional o la competencia de la Generalitat para convocar referendums, se han suavizado algunas otras competencias como las referentes al monopolio del Sindic de Greuges , al poder judicial o a las de inmigración, se ha cambiado radicalmente la financiación radical que se pedía, aunque la adoptada puede ser también letal para el Estado y, en fin, se han quitado varias disposiciones adicionales.

Pero el Estatut pactado, con sus más de 200 artículos, sigue siendo una desmesura inconstitucional, porque se mantiene la denominación de «nación» para Cataluña y la mención a que los poderes de la Generalitat «emanan del pueblo catalán», lo que abre la puerta a la autodetermi-NACION, se sigue exigiendo el deber de conocer el catalán, se incluyen derechos que desbordan los reconocidos en la Constitución, se sigue aludiendo a los «derechos históricos de Cataluña», se continúa insistiendo en la «bilateralidad» que iguala a la Generalitat con el Estado, como proclamó eufórico Artur Mas, y, para no insistir más, se agrava la exclusividad de las competencias propias de Cataluña, en la nueva redacción de los artículos 110 y 111, lo que comporta que esta comunidad autónoma sea un terreno vedado para el Estado en determinadas materias.

La patena sigue estando constitucionalmente enlodada, poniéndose de manifiesto así, que el informe del Consejo de Estado lo ha recibido el Gobierno como si fuese meramente un conjunto de acordes de música celestial. Cuando en un Estado de Derecho, como ha sido hasta ahora el nuestro, la política deja de ir de forma paralela con la Constitución, bifurcándose en su dirección, se abre una grieta que puede llevar a la confrontación y al desprecio por el derecho de una parte de ese Estado, que a la larga acabará contaminando a todo el conjunto.