La peligrosa apuesta de Europa para la recuperación

La peligrosa apuesta de Europa para la recuperación

Para facilitar la recuperación de las economías europeas afectadas por la pandemia, en julio la Unión Europea acordó emitir 750 000 millones de euros (876 000 millones de dólares) de deuda para financiar 390 000 millones de euros en subvenciones y 360 000 millones de euros en préstamos a los estados miembros del bloque. El programa, llamado Next Generation EU, ha sido calificado con razón como un gran avance: nunca antes la UE se endeudó para financiar gastos, mucho menos transferencias a los estados miembros.

Pero el programa y su «instrumento para la recuperación y la resiliencia», que hará la mayor parte de los desembolsos, son una apuesta de alto riesgo. Si el plan funciona, servirá de base para otras iniciativas, que pueden culminar en la creación de una unión fiscal a la par de la unión monetaria creada hace dos décadas. Pero si el programa no cumple los objetivos declarados y los intereses políticos prevalecen sobre la necesidad económica, las aspiraciones federalistas quedarán anuladas por toda una generación.

La primera duda tiene que ver con el volumen del programa. Aunque 390 000 millones de euros en subvenciones pueda parecer una cantidad importante de dinero, en realidad es menos del 3% del PIB de la UE, repartido a lo largo de varios años.

Jason Furman, expresidente del Consejo de Asesores Económicos de Barack Obama, calcula que la respuesta fiscal del gobierno de los Estados Unidos a la crisis financiera global de 2008 ascendió a 1,6 billones de dólares (alrededor del 10% del PIB): una cifra tres o cuatro veces mayor, en respuesta a un shock mucho más suave. De modo que en términos generales, hacer frente a la pandemia seguirá siendo tarea de los países del bloque por separado.

En realidad, el apoyo fiscal ya comprometido por los principales estados miembros de la UE representa entre el 7 y el 12% del PIB nacional (con una cantidad considerablemente mayor en preparación). Sin embargo, las subvenciones de la UE pueden ser muy importantes para algunos países que todavía no logran recuperarse de la crisis del euro. El monto de las transferencias, tras descontar lo que está previsto que se devuelva, rondará el 4% del PIB para España, 5% para Portugal y 8% para Grecia, según cálculos del BCE. Esto supera el 2,6% del PIB en ayudas que dio Estados Unidos a Europa conforme al Plan Marshall. Si se invierten con buen tino, semejantes cantidades pueden cambiar el destino económico de los países receptores.

La siguiente duda tiene que ver con la velocidad. En el segundo trimestre de este año, las economías de la UE entraron en caída libre, y aunque ya superaron lo peor, todavía operan cerca del 5% por debajo de su capacidad. En vista de la nueva ola de contagios y el aumento del desempleo, la cuestión inmediata es si el impulso de crecimiento de esas economías se mantendrá o debilitará.

Un retroceso en la recuperación de Europa puede generar un círculo vicioso de ahorro precautorio y empeoramiento de las expectativas, con riesgo de una segunda recesión. De modo que la estrategia adecuada es vincular el apoyo presupuestario con el ritmo de la recuperación: se debería tener listo el dinero ahora para desembolsarlo con rapidez cuando sea necesario.

Pero no nos equivoquemos: el paquete de apoyo de la UE no estará disponible de inmediato. Antes de empezar a usar ese dinero, el bloque deberá acordar prioridades, procedimientos y condiciones, algo que inevitablemente llevará tiempo. El BCE prevé que menos del 10% del dinero se desembolse en 2021. De modo que por ahora, la responsabilidad de sostener la recuperación sigue siendo de los estados miembros. Incluso en 2022, será demasiado pronto para pasar el relevo a la UE y empezar a desarmar los paquetes de estímulo nacionales. Hay que resistir la tentación de una consolidación fiscal anticipada.

Next Generation EU no pretende orquestar un estímulo cíclico de la demanda a la manera keynesiana, sino que su objetivo real es estructural: trazar una nueva senda de desarrollo económico. Se apunta a incrementar la resiliencia económica, facilitar la transición a una economía descarbonizada, acelerar la digitalización y mitigar las consecuencias sociales y regionales de la crisis de la pandemia. Lo que nos lleva a la tercera pregunta, que no se refiere a cuánto tardará el dinero de la UE en llegar al sur de Europa, sino si ayudará a enfrentar viejas lacras como la baja productividad, el desempleo estructural, la desigualdad y la dependencia de tecnologías con alta emisión de carbono.

En estas cuestiones, la postura de la UE es clara, y hace poco la Comisión Europea estipuló el tipo de planes de inversión y reformas que se espera que los estados miembros elaboren como condición para acceder a las ayudas. Los gobiernos nacionales tendrán la iniciativa en el diseño de los planes, pero deberán reformularlos si la UE considera que los proyectos son demasiado imprecisos o blandos para ser eficaces. Esto puede generar una situación política explosiva en países como Italia, cuyo primer ministro, Giuseppe Conte, se pasó días y noches luchando en la cumbre de julio contra los intentos de los países septentrionales del bloque de supeditar el apoyo financiero a la implementación de reformas predefinidas.

Así que se llegó a una solución intermedia que es razonable pero frágil. Consiste en que los planes de los estados miembros se evaluarán según el cumplimiento de sus metas declaradas y otros objetivos generales como el crecimiento, la creación de empleo y la resiliencia, y que los desembolsos estarán atados a que los países receptores alcancen una serie de indicadores acordados. Este esquema no implica ni condicionalidad política («primero hagan la reforma previsional, después hablamos») ni aprobación automática («aquí tienen el dinero, sólo manténgannos al tanto del uso que le dan»). Más bien, se lo entiende como un contrato por el cual las ayudas están destinadas al logro de determinados objetivos y la UE controlará que se den las condiciones necesarias para alcanzarlos.

Pero podemos prever acaloradas controversias si la Comisión, en cumplimiento de sus funciones, rechaza los planes ineficaces y demora los desembolsos cuando no se alcancen los indicadores. El riesgo está en que el proceso termine convertido en una porfía burocrática indescifrable para la opinión pública que dé argumentos a los populistas.

Para no caer en esta trampa, la UE tendrá que hallar el equilibrio justo entre la intromisión y la indulgencia. Debería elegir para cada país receptor unos pocos objetivos y criterios específicos, claros y casi indiscutibles; y estar dispuesta a defenderlos. También tendrá que vigilar la asignación de fondos y frenar cualquier atisbo de malversación. Como ha señaladoGuntram Wolff (del centro de estudios Bruegel) el menor indicio de corrupción sería letal para las grandes ambiciones de Europa.

Thomas Edison dijo que el genio es 1% de inspiración y 99% de transpiración. La de julio fue una decisión inspirada, ahora es tiempo de que Europa empiece a transpirar por una buena causa.

Jean Pisani-Ferry, a senior fellow at Brussels-based think tank Bruegel and a senior non-resident fellow at the Peterson Institute for International Economics, holds the Tommaso Padoa-Schioppa chair at the European University Institute. Traducción: Esteban Flamini.

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