El General Rupert Smith, en su imprescindible libro “The utility of force”, dejó meridianamente claro que los conflictos del siglo XXI se alargan y persisten en el tiempo. Los ejemplos son innumerables –Irak, Balcanes, Congo, Somalia– y su argumentación es hasta cierto punto sencilla: no existen soluciones rápidas para las guerras que, como las actuales, se desarrollan entre la población. Aunque ciertos conflictos recientes han podido contradecir el paradigma de Smith (Libia), otros como la guerra civil en Siria lo están cumpliendo con exactitud. De hecho, la situación en Siria se ha enquistado en un equilibrio de fuerzas y destrucción que parece no tener otro fin que una solución negociada.
El fenómeno de la perdurabilidad no es exclusivo de los conflictos armados internos; también se manifiesta, si bien con menos intensidad, en las intervenciones armadas internacionales, lastradas por la dificultad de alcanzar sus ambiguos objetivos. Existen tres razones que lo justifican.
La primera es la complejidad de los objetivos, solo alcanzables por medios de todo tipo, no solo militares, que con frecuencia deben operar en escenarios de guerra de guerrillas. Debe recordarse que esta táctica limita las acciones armadas al ámbito táctico y sólo si se dan las condiciones necesarias para el éxito. En este contexto es imprescindible ganarse la voluntad de la población, actividad que necesita tiempo y marca el ritmo de las operaciones.
La segunda razón consiste en que, una vez conseguidas por medios militares las condiciones básicas de estabilización, ésta se debe mantener durante un largo periodo para permitir que las agencias internacionales y otros actores civiles puedan desarrollar el resto de actividades, normalmente de reconstrucción. Además, la propia naturaleza de las condiciones básicas –alto el fuego, estabilidad, desarme– exigen la presencia de fuerzas militares y policiales.
La tercera razón de la persistencia de los conflictos actuales es su carácter limitado. En la guerra total se pretendía alcanzar a toda costa una solución rápida y definitiva, consecuencia del altísimo coste de tener comprometida toda la maquinaria del Estado. Las operaciones militares actuales son una más de las actividades del Estado, compatible con el normal desarrollo del resto de actividades económicas y sociales, por lo que resulta menos oneroso mantenerlas indefinidamente. De hecho, parecen diseñadas para ese fin.
Las misiones de paz constituyen un caso particular de las intervenciones exteriores y en realidad presentan sus propias peculiaridades en función de su naturaleza civil o militar y de la organización que las lidere, principalmente la ONU, la OTAN o la Unión Europea. La UE no se ha distinguido por su facilidad para cerrar las misiones civiles. Hasta el momento, solo cuatro de ellas han finalizado su mandato sin ser reemplazadas y, entre estas, la EU SSR Guinea-Bissau lo hizo por circunstancias sobrevenidas cuando iba a ser sustituida por una misión de implementación. Esta tendencia a la permanencia podría obedecer a la voluntad política de mantener la visibilidad de la acción exterior europea en una determinada región, pero también cabría preguntarse si en todos los casos se ha diseñado desde el principio una adecuada estrategia de salida.
Al contrario de lo que ocurre en las misiones civiles, la UE parece tener mayor determinación para cerrar las operaciones militares, puesto que solo Althea y Atalanta tienden a perdurar. Además, entre las operaciones militares europeas no se ha dado el curioso fenómeno del auto-relevo, es decir, ser sustituidas por otras operaciones similares con idéntico liderazgo europeo, tal como ha ocurrido en tres ocasiones con las misiones civiles. En este caso, la no permanencia de las operaciones podría obedecer a la falta de voluntad política para empeñarse en escenarios que responden a intereses nacionales de ciertas potencias europeas en sus antiguas colonias africanas. En cualquier caso, las operaciones militares europeas han demostrado tener mejores estrategias de salida.
La eficacia de la estrategia de salida en las operaciones de la OTAN se está demostrando en un escenario tan complejo como Afganistán. Sin embargo, con la lógica excepción de la operación de ayuda por el terremoto de Pakistán, el único escenario donde la OTAN se ha retirado al finalizar un mandato ha sido Irak, y en este caso la salida estuvo forzada por la imposibilidad de alcanzar un acuerdo con las autoridades locales sobre el estatus de la fuerza desplegada. La estrategia de permanencia de la organización ha seguido, en función de sus intereses, una de estas tres fórmulas: relevarse a sí misma mediante una larga sucesión de operaciones ajustadas al progreso de la misión (Kosovo); transferir la responsabilidad de la operación a la UE para que esta la finalice, pero manteniendo una presencia permanente al margen de la misión original en puntos clave de la administración local (Bosnia); o perpetuar la operación con independencia de que haya alcanzado sus objetivos estratégicos (Mediterráneo).
Las misiones de paz lideradas por la ONU no siguen el mismo patrón en lo que respecta a la duración de su presencia en el territorio. Lógicamente, las misiones con mejor estrategia de salida son las vinculadas a episodios limitados en el tiempo. Es el caso de las que tiene el mandato de verificar elecciones (ONUVEH en Haití) o las encaminadas a tutelar acuerdos de paz asociados a la desmovilización de alguna de las partes beligerantes (ONUCA en Centroamérica). El resto de las misiones de la ONU, en general, participan de los mismos problemas que las otras organizaciones.
A diferencia de otras organizaciones internacionales, la ONU y la Unión Europea disponen de capacidades operativas civiles y militares, lo que les permite mantener su presencia sin necesidad de prolongar en exceso las operaciones militares. Por lo tanto, el componente militar de sus misiones debe planearse con una adecuada estrategia de salida que ajuste su duración a la naturaleza del mandato y de los objetivos, sin que tengan que mediar otras consideraciones no operativas. Como norma, es preferible que la operación militar tenga un mandato de corta duración, sobre todo en las ocasiones en que ejecuten operaciones disuasorias y de combate en complejos escenarios de seguridad. Este es el principal motivo por el que las misiones civiles europeas y de la ONU tienden a perdurar, relevándose unas a otras o sustituyendo, llegado el caso, a las operaciones militares.
En mi opinión, el desarrollo ideal de una misión de paz compleja consistiría, por una parte, en una operación militar que, partiendo de un despliegue robusto, normalmente de implementación, fuera disminuyendo paulatinamente su presencia operacional para, mediante operaciones de estabilización, alcanzar los objetivos militares en un corto espacio de tiempo. Al mismo tiempo, la presencia civil inicial, limitada por las características del escenario, debería ir ganando en importancia a medida que la estabilización se fuera consiguiendo. Posteriormente, la misión civil también debería ir perdiendo entidad hasta desaparecer como tal, lo que demostraría el éxito de la intervención exterior. Cuando este objetivo final, deseable sin lugar a dudas, no se alcanza es síntoma de la falta de progreso, del estancamiento de la situación en un estadio por debajo del nivel de ambición inicial de la misión. Baste con ver lo que ocurre en Chipre o en Gaza.
Francisco Rubio Damián, Jefe del Centro de Seguridad del Ejército de Tierra.