La política de la Comunidad Europea sobre inmigración irregular: medidas para combatir la inmigración irregular en todas sus fases.
Aunque los Estados miembros de la UE se han mostrado reticentes a armonizar sus políticas de gestión de la inmigración legal, la cooperación para la prevención y el control de la inmigración irregular sí ha progresado.
Introducción
El título de este documento de trabajo no es producto de la creatividad de la autora. Esta afirmación puede encontrarse al navegar por el sitio web Justicia, Libertad y Seguridad del portal Europa, en el subapartado “Inmigración ilegal”. Fue escogida como título de este texto porque refleja básicamente la forma en que la UE ve su papel en la cuestión de la inmigración irregular: “combatirla” en todas sus fases, desde su origen en los países en desarrollo de todo el mundo hasta su destino en los campos y fábricas de toda la Unión. Las medidas a nivel europeo se analizan en términos de qué puede hacer mejor la UE, qué competencias deberían conferirse al nivel supranacional y qué convendría dejar en manos de las autoridades nacionales. En el área de la inmigración, este debate resulta especialmente pertinente. La integración en materia de justicia y asuntos de interior ha resultado particularmente tediosa, y el acervo comunitario en materia de inmigración se ha ido creando de forma dispersa a lo largo de los años a través de “pilarizaciones”, mecanismos de control, exclusiones voluntarias, excepciones y períodos de transición. Esto resulta comprensible, ya que quizá ninguna otra área de política esté tan estrechamente vinculada al ejercicio de la soberanía nacional, el derecho del Estado a decidir a quién deben ofrecerse sus prestaciones y quién debe ser admitido en su territorio (y, de ser así, a cuántas personas debería admitirse) y quién no.
En los últimos 20 años la inmigración se ha convertido, en buena parte, en una cuestión de política. La adopción de una determinada postura con respecto a la inmigración puede suponer el éxito o la ruina de un jefe de Estado o de Gobierno, algo que puede acarrear muchos males. A los europeos les inquieta la cuestión de la inmigración. Recientemente, Silvio Berlusconi, defensor de políticas antiinmigración muy populares entre los votantes, se mostró contrario a la idea de una Italia multiétnica. En Dinamarca, el Gobierno de centro-derecha de Fogh Rasmussen llegó al poder hace tres años con la promesa de frenar la inmigración y las solicitudes de asilo, y su popularidad ha estado basada en la preocupación que los extranjeros generan entre los votantes. La desintegración del Gobierno neerlandés en 2006 se vio desencadenada por las disputas generadas por la dura política de inmigración de la entonces ministra de Inmigración, Rita Verdonk. A nivel europeo, quizá lo más alarmante sea el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo de 2009, en que los partidos de extrema derecha se vieron beneficiados por un programa de fronteras cerradas. Ya sea en relación con los problemas de empleo en el contexto de la actual crisis financiera, con la seguridad a la luz de los atentados terroristas de Nueva York, Madrid y Londres o con los debates sobre el papel y el lugar del islam en Europa, la inmigración y las fronteras (en el sentido amplio de la palabra) generan polémica entre los europeos. Es más, es poco probable que una política de “fronteras abiertas” consiga un gran apoyo popular.
Los dirigentes de la UE son cada vez más conscientes de que al menos es necesario armonizar en cierto grado las políticas de inmigración de los países de la UE (no obstante, aún no se ha alcanzado ningún consenso sobre cuánto deberían armonizarse). Dado que el área de la libertad, la seguridad y la justicia carece de fronteras internas, los Estados miembros no pueden impedir la inmigración irregular de forma independiente. Una vez en la UE, los inmigrantes pueden desplazarse libremente sin más controles a prácticamente toda la Unión (23 de los 27 Estados miembros forman parte del espacio Schengen). Por ese motivo se ha establecido una cooperación sustancial entre los Estados miembros de la UE en materia de inmigración irregular, en gran parte porque las disposiciones institucionales posteriores a Ámsterdam han facilitado la toma de decisiones sobre esta cuestión (aunque la buena disposición a colaborar podría haber sido el motivo de esas disposiciones).
La lucha contra la inmigración ilegal a nivel comunitario mediante acciones en todas sus fases implica que la Comisión pretende dotar de una dimensión europea a los actuales esfuerzos nacionales por combatir este fenómeno, como señaló la Comisión en su Comunicación de 2001 relativa a una política común de inmigración ilegal. El razonamiento de la Comisión es que la lucha contra la inmigración irregular es parte esencial de una política común de inmigración a nivel europeo, como se señalaba en ese mismo documento. En su Comunicación de 2006 sobre las prioridades políticas en la lucha contra la inmigración ilegal de los nacionales de terceros países, la Comisión señalaba que, sin una acción reforzada de la Comunidad, “la crisis (...) se agravaría tanto en términos cualitativos como cuantitativos”. Como se analiza más adelante en este documento, la acción comunitaria se ha centrado fundamentalmente en el control y la disuasión. Resultaría razonable decir que la inmigración irregular se combate con mayor eficacia mediante un amplio y equilibrado abanico de instrumentos, además del control, entre los que figuran una adecuada gestión de las vías legales de inmigración, especialmente para los inmigrantes laborales. Y sin embargo, este aspecto ha estado ausente en las políticas de inmigración de la UE, ya que la Unión no tiene competencias para fijar cifras y criterios de admisión en el caso de los inmigrantes legales, algo que sigue siendo competencia de los Estados miembros. Por tanto, la Comunidad se centra en medidas de política “de línea dura”, destinadas a “combatir” la inmigración irregular, como se señalaba en la Comunicación de la Comisión de 2001, en particular por lo que respecta a la política de visados, la infraestructura para intercambio de información, cooperación y coordinación, la gestión de fronteras, la cooperación policial, la Ley de Extranjería y el Derecho Penal y la política de repatriación y readmisión.
Sin embargo, la acción de la UE en materia de inmigración irregular no se limita a las medidas destinadas específicamente a los inmigrantes irregulares. Quizá la lucha de la UE contra la inmigración irregular se libre tanto con lo que no se hace como con lo que se hace. Los inmigrantes que no cumplen las condiciones para ser considerados inmigrantes legales o no encajan totalmente en ninguna de las disposiciones al respecto son considerados irregulares. Por tanto, cuando la Comunidad adopta cualquier tipo de medida para regular de una forma u otra la población inmigrante legal o los flujos de inmigrantes legales, o cuando concede una serie de derechos a un grupo concreto de personas, también afecta de forma indirecta a la inmigración irregular. Por ejemplo, la política de visados, además de facilitar la libre circulación de inmigrantes legales, también puede contribuir considerablemente a evitar la inmigración ilegal. Resulta difícil combatir eficazmente la inmigración irregular a nivel europeo sin una política comunitaria común en materia de inmigración legal.
El asilo y la inmigración pasaron a ser competencia de la UE con la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam en 1999. Las directrices en materia de política de inmigración se acuerdan por medio de programas de trabajo quinquenales: el primero fue el de Tampere en 1999, luego el de La Haya en 2004 y el tercero deberá aprobarse bajo la Presidencia sueca de la UE, en el segundo semestre de este año. La idea general en que se basan estos programas de acción es que, dada la libre circulación de personas dentro de la UE (y de los nacionales de terceros países dentro del espacio Schengen), ya no tiene demasiado sentido mantener políticas nacionales divergentes con respecto a esta cuestión. La entrada de inmigrantes en un Estado miembro implica también su entrada en el conjunto de Europa, por lo que la solidaridad en la gestión de las corrientes migratorias es una demanda recurrente a nivel comunitario, especialmente por parte de los países que controlan fronteras exteriores.
Para la Comisión, la expresión “inmigración ilegal” abarca a tres grupos de personas: (1) nacionales de terceros países que entran ilegalmente en el territorio de un Estado miembro por tierra, mar y aire, utilizando documentos falsos o con la ayuda de redes de delincuencia organizada formadas por contrabandistas y traficantes; (2) personas que entran legalmente con un visado o por medio de un régimen sin visado, pero prolongan su estancia; y (3) solicitantes de asilo que no se marchan tras una decisión final negativa. En el Programa de La Haya de 2004 se establecen las prioridades de “lucha” contra todas estas formas de inmigración ilegal en una serie de ámbitos políticos (seguridad fronteriza, contratación de inmigrantes ilegales, retorno y cooperación con terceros países) para el período comprendido entre 2005 y 2010. La política comunitaria de inmigración es una competencia compartida a nivel nacional y supranacional. Sin embargo, la inmigración es una esfera en la que los Estados miembros se muestran reticentes a “más Europa”. Aunque, desde 2005, la votación por mayoría cualificada y el procedimiento de codecisión se aplican a la mayoría de las áreas relativas a la libre circulación de personas (Título V del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea), cuestiones tan importantes como la migración legal y laboral a los Estados miembros y entre éstos se deciden por unanimidad en el Consejo y consultando al Parlamento Europeo (cuando el Tratado de Lisboa entre en vigor, si es que lo hace, estas cuestiones se decidirán también por votación por mayoría cualificada y codecisión).
El presente análisis se centra en las políticas dictadas por la Comunidad Europea para frenar la llegada de inmigrantes ilegales a la UE (los flujos migratorios) y las destinadas a reducir el número de inmigrantes en su territorio (la población migrante). Se presta gran atención a la cuestión de las fronteras, en el sentido amplio de la palabra. En el apartado “Seguridad fronteriza” se examinan las medidas de seguridad existentes en la frontera Schengen meridional, y en este caso por “frontera” se entiende una línea de demarcación entre Europa y los países de origen de los inmigrantes. Las fronteras tecnológicas son menos tangibles pero no por ello menos útiles como medida disuasoria. En este apartado se pone de manifiesto cómo se están utilizando las innovaciones tecnológicas para controlar, e incluso predecir, los futuros movimientos de población. Las medidas de lucha contra la inmigración irregular incorporan constantemente avances tecnológicos, lo que supone que la función de control se traslada desde la línea de demarcación hasta las sociedades de origen y destino de los migrantes. Los inmigrantes irregulares que consiguen llegar a Europa se enfrentan a una amenaza constante de repatriación. Las medidas de retorno existentes en los Estados miembros han incorporado un conjunto de normas europeas comunes que, para bien o para mal, sientan la base de una posible futura política global europea de inmigración. Una política de retorno no funcionará si no se dota de una dimensión exterior al planteamiento comunitario en materia de inmigración irregular, es decir, sin la cooperación de los países de origen. Las relaciones con los terceros países son de vital importancia para ese planteamiento, ya que no se podrá hacer mucho sin la ayuda de los gobiernos de los países de origen o de tránsito. Esto significa que la Comunidad a menudo tiene que adoptar una actitud de tira y afloja con ellos. La lucha contra la inmigración irregular también presenta una dimensión interior traducida en una serie de medidas internas destinadas fundamentalmente a los empresarios, con vistas a reducir la posibilidad de que los inmigrantes irregulares encuentren empleo en la UE, una posibilidad que actúa como imán para quienes se plantean emigrar.
Todo lo anterior indica que hasta ahora las políticas comunitarias en materia de inmigración han girado en torno a la reducción del número de inmigrantes irregulares, no en torno a crear alternativas legales a la inmigración irregular. Sin embargo, esto no es culpa exclusivamente de la Comunidad, ya que ésta sólo puede actuar dentro de las competencias que le confieren los Estados miembros. Aun así, la justicia y los asuntos de interior son una de las esferas de política europea de crecimiento más rápido, y un proyecto aún en curso. Por tanto, es probable que se consiga una mayor integración en el ámbito de la inmigración.
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Maria Ilies, departamento de Derecho Penal y Criminología de la Facultad de Derecho de la Universidad de Leiden.