La política energética de Europa: aspectos económicos, éticos y geopolíticos

Por Richard Youngs, codirector y coordinador del programa de Democratización de FRIDE (FRIDE, ENE/07):

El libro verde sobre energía publicado por la Comisión Europea el 8 de marzo de 2006 prometía una “mejor integración” de los objetivos energéticos en la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea (UE). Sin embargo, en la revisión estratégica del sector de la energía publicada diez meses después, el 10 de enero de 2007, el enfoque de la Unión hacia su política exterior en materia de seguridad energética sigue siendo limitado y contemplándose a corto plazo.

De hecho, la divergencia entre las políticas actuales y el compromiso de la UE por el respeto de los valores democráticos amenaza con debilitar los aspectos más sólidos de su identidad internacional, yendo, de esta manera, contra sus propios intereses a largo plazo.

Rivalidad y responsabilidad

El libro verde de 2006 establecía de forma explícita que los imperativos energéticos no habrían de hacer que la UE redujera su atención sobre los derechos humanos y la democracia en los Estados productores. Al menos, una serie de Estados miembros han permanecido fieles a sus principios frente a los regímenes gobernantes en algunos de los Estados ricos en recursos energéticos. Así, se han enfrentado a grupos de oposición rusos; han financiado nuevos proyectos sobre derechos humanos y el respeto al estado de derecho en Irán; han bloqueado las intentonas de atenuar las condicionalidades relativas a los derechos humanos en Turkmenistán; han rechazado la propuesta de Nursultan Nazarbayev para que Kazajstán ocupe la presidencia de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE); y han criticado la apuesta de Olusegun Obasanjo para ocupar la presidencia de Nigeria por tercera vez, lo que iría en contra de la propia constitución del país.

No obstante, la dinámica general de la estrategia energética de la UE ha estado dominada por la propensión de los Estados miembros a “romper filas” y celebrar acuerdos bilaterales que socavan, tanto la política exterior basada en los valores de la UE, como su unidad. Las mismas relaciones de Alemania con Rusia son el mejor ejemplo de esta tendencia;1 Alemania, Francia, Italia, Austria, los Países Bajos y Bulgaria también han cerrado sus propios acuerdos con Gazprom.

Las rivalidades nacionales son cada vez más fuertes en Asia central, donde parece que los gobiernos europeos han emprendido una carrera para ganarse los favores de los líderes autocráticos de la región, con la esperanza de conseguir acuerdos lucrativos en materia de petróleo y gas. Con el telón de fondo de las brutales ofensivas contra los grupos de oposición en Uzbekistán y Kazajstán, algunos gobiernos europeos no han tenido reparos en coquetear con ambos regímenes, con el objeto de obtener asociaciones económicas bilaterales, ofreciéndosele a ambos ayudas adicionales. Asimismo, la carrera emprendida por los gobiernos para celebrar acuerdos de inversión con Muammar el-Gaddafi ha dejado sin validez las normas sobre derechos humanos relacionadas con la Política de Vecindad de la UE con la que la Europa trata de persuadir a Libia.

Como resultado de estos desarrollos, Javier Solana, alto representante de la UE para la Política Exterior, admitió en una conferencia sobre energía celebrada por la UE en noviembre de 2006 que “en la lucha por la energía (…) se corre el riesgo de dejar de lado los principios”. Las actas de esta reunión ridiculizan sin tapujos la declaración hecha por el presidente de la Comisión, José Manuel Barroso, de que se ha producido una “rápida revolución”, donde los Estados miembros han renunciado a sus “enfoques nacionales”.

Parece que, en la práctica, algunos de los mayores Estados de la UE aún no están convencidos de que un enfoque común europeo con respecto a la seguridad energética vaya a repercutir en beneficio propio. No obstante, una atención firme sobre los derechos humanos y la democracia no supondría la subyugación de los intereses energéticos más fuertes a un idealismo ingenuo.

Una recompensa fantasma.

Cada vez son más evidentes los reveses generados por las políticas europeas actuales. Las restricciones impuestas a las compañías petroleras europeas en Rusia forman parte del debilitamiento general del mandato de la ley que ha tenido lugar bajo el Gobierno de Vladimir Putin. Al poner freno a una serie de acuerdos concluidos con compañías petroleras extranjeras, todo apunta últimamente a que el Gobierno kazajo podría hacer lo mismo. Por otro lado, el presidente Nazarbayev ha utilizado el fondo nacional para el petróleo del país como instrumento de clientelismo político, limitando los recursos disponibles para mejorar la capacidad de producción a largo plazo.

Los inversores europeos se quejan de los altos niveles de corrupción de Azerbaiyán, donde los expertos observan una conexión entre los fondos petroleros auspiciados por el Gobierno y la posible reapertura del conflicto de Nagorno-Karabakh con Armenia. Por otro lado, en Nigeria, una élite política movida por sus propios intereses ha debilitado a un gobierno justo y responsable que, a su vez, ha intensificado el conflicto y los ataques a las instalaciones petroleras del delta del río Níger.

En Oriente Medio, los regímenes que carecen de legitimidad democrática han tratado de granjearse el apoyo popular restringiendo el acceso a los inversores extranjeros. Argelia revirtió los planes de liberalización de energía en julio de 2006, con lo que un atribulado Abdulaziz Bouteflika intentaba comprar el apoyo de los “clanes petroleros” internos. En Arabia Saudita, afloran las sospechas de que las fuerzas de seguridad han sido cómplices en los ataques terroristas llevados a cabo contra algunas instalaciones petroleras.2

Suele ponerse de manifiesto el temor de que si los islamistas ganaran las elecciones democráticas en Oriente Medio, cortarían los vínculos energéticos con Occidente. Pero tales acusaciones no se basan en evidencias o argumentos fundamentados. Si bien algunos islamistas han abogado por reducir los niveles de producción de petróleo, otros han argumentado que los ingresos en concepto de energía serán de vital importancia para financiar los compromisos de sus programas sociales.

Al menos un diplomático ha reconocido extraoficialmente que la UE no se ha planteado aún la relación entre los suministros energéticos y los elementos políticos de su postura hacia Oriente Medio, ya que parece que los gobiernos europeos se conforman con “tan sólo comprar petróleo” para satisfacer sus necesidades a corto plazo.
Estos ejemplos ponen de manifiesto cómo una carente consolidación democrática rara vez supone una recompensa en términos de “estabilidad” y predictibilidad. No hay duda de que la democracia conlleva riesgos y nunca es una panacea infalible. Pero puede favorecer un mayor desarrollo de un gobierno mayormente basado en normas y un mayor desarrollo en la inclusión social, una mejora que resulta muy necesaria si la inversión requerida consiste en recurrir a los Estados productores para aumentar la capacidad de producción de petróleo y gas.

Entre la economía y la geopolítica.

Los gobiernos europeos se equivocan, por tanto, si creen que a largo plazo la estabilidad y la democracia son mutuamente excluyentes. Así, el informe del grupo de trabajo británico sobre Seguridad energética conjunta de suministro de abril de 2006 reconoció explícitamente el vínculo entre la seguridad de los suministros energéticos hacia Europa y la “reforma democrática en los países productores clave”.

La UE ha acordado nuevas asociaciones estratégicas con algunos Estados productores que intensifican la cooperación en temas de gobierno. Pero esta cooperación se limita a la armonización de reglamentos específicos sobre la energía. La UE ha de ampliar gradualmente su enfoque técnico y aspirar a tener en cuenta todos los aspectos relacionados con la política petrolera de los Estados productores. Una política basada únicamente en la ampliación del alcance del mercado interno de la UE no basta para garantizar una seguridad energética duradera. Las políticas europeas siguen estando impulsadas por un conciliábulo de tecnócratas de la energía que parecen ajenos a estos vínculos políticos más extensos.

La UE debería hacer lo posible para dar con un enfoque distintivamente europeo, uno que incluya los principios del mercado dentro del alcance de los acuerdos estratégicos que también sirvan para fomentar la modernización política. Este enfoque podría combinar tanto la integración del mercado, como las realidades geopolíticas de seguridad energética. Incluso podría ser la aportación inestimable de la UE sobre los planteamientos de seguridad energética, rechazando tanto los modelos no restringidos de mercado libre y una geopolítica puramente bilateral basada en los acuerdos. Poder actuar en esta interfaz entre economía y geopolítica podría, y debería, ser uno de los puntos fuertes de la UE.

La Unión Europea rechaza la “militarización” de la seguridad energética, que muchos expertos detectan en la evolución de las políticas estadounidenses. Sin embargo, los propios gobiernos europeos no están teniendo en cuenta los requisitos subyacentes en relación con la seguridad energética. La misma influencia internacional de la UE ha estado sujeta durante mucho tiempo a una paradoja: la organización se ha alzado como símbolo de determinadas normas y valores que han demostrado ser, con frecuencia, la fuente de su poder (“blando”), en contraposición a las políticas de poder (“duro”) instrumentales de estilo americano. Irónicamente, si los gobiernos europeos abandonaran estos valores en su búsqueda de una forma más instrumental de poder estratégico orientado hacia la energía, podrían poner en peligro los fundamentos de la modesta influencia de la que aún disfruta la UE.