Abstract
El documento analiza desde un punto de vista regional el papel de la Cooperación Española en África Subsahariana, especialmente durante la ejecución del II Plan Director 2005 - 2008 y el inicio del III Plan Director2009 - 2012, con atención en los temas de pertinencia, coherencia y eficacia dela ayuda. En un contexto internacional caracterizado por crisis políticas regionales (incluyendo las recientes del Norte de África) y crisis financieras globales se exponen algunos indicadores generales sobre la pobreza, los principales donantes en África Subsahariana, los países receptores, la evolución de la Ayuda Oficial al Desarrollo y sus vínculos con la Inversión Extranjera Directa - IED, para trazar desde esta perspectiva la justificación de la Cooperación Española en la región.
En segundo lugar, se formulan cuestiones relativas a la planificación, la selección de las prioridades geográficas, la variabilidad de los montos asignados a cada sector, así como el peso de los instrumentos bilaterales, regionales y multilaterales, con el fin de examinar la existencia de objetivos comunes y coherencia interna en la política de cooperación con África subsahariana.
En tercer lugar, se exponen argumentos sobre la forma en que se aplicó esta política en las áreas de paz y prevención de conflictos, migraciones y desarrollo, y seguridad alimentaria, con el objetivo de trazar denominadores comunes que den cuenta de la eficacia de la misma.
Por último, si bien el análisis de todo el documento es global, las recomendaciones pretenden ser específicas, y apuestan por re-enfocar las políticas desde un enfoque muy práctico–y más teniendo en cuenta las limitaciones de la crisis financiera-; una actuación más audaz, con base a indicadores reconocidos internacionalmente, que permitan un mejor seguimiento y posicionamiento regional, más coordinación con otros donantes, para que la ayuda sea más eficaz y genere al mismo tiempo una nueva proyección de España en la región subsahariana.
Resumen Ejecutivo
En el actual contexto de globalización y flexibilización de la estructura global, las fuerzas que se consideraban instituciones determinantes del desarrollo económico y político tales como los sindicatos, los partidos políticos o los bancos centrales están siendo erosionadas y sustituidas por capacidades tales como el acceso o disponibilidad de recursos energéticos, materias primas o bajos costes laborales, algunos países africanos han contado con ventajas que, a pesar de la debilidad de sus instituciones les ha permitido situarse entre los primeros receptores de Inversión Extranjera Directa (IED) del mundo.
Pero no solo les hizo objetivos estratégicos de la IED, esta en muchos casos vino acompañada de Ayuda Oficial al Desarrollo. Tal como lo indican los datos que se han tratado en este informe, la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) para África se concentró en la última década en aquellos países que más IED recibieron, lo cual afectó negativamente a los Países Menos Adelantados (PMA). Es decir, que para los principales donantes en África, ayuda e inversión van de la mano, o dicho de otro modo, para los principales donantes, los países que resulten más atractivos en términos de IED podrían ser también más activos en términos de AOD. Las preguntas, por tanto, que guiaron la realización del informe fueron: ¿Era este el caso de España? ¿Cuál había sido la pertinencia de la política de cooperación hacia África Subsahariana en la primera década del siglo XXI?
Inmediatamente después de que el gobierno socialista de José Luis Rodríguez Zapatero asumiera el compromiso ante la sociedad española de incrementar los recursos de AOD, con la meta de llegar al 0,7% en el 2012, se pusieron en marcha los dos principales ejercicios de planificación con implicaciones para África Subsahariana: la conceptualización del II Plan Director 2005-2008, que marcaba las líneas de actuación y prioridades geográficas de la cooperación española en el mundo, y el Plan África 2006- 2008, que pretendió definir las directrices de política exterior con una visión global que iba desde la cooperación hasta la política de defensa para toda la región. Estos dos ámbitos, cooperación y política exterior, si bien debían ser complementarios -más aún, aprovechando la mejora en los instrumentos de planificación y evaluación que se habían puesto en marcha- no lograron articularse de forma coherente.
La combinación de instrumentos y el crecimiento de los fondos de AOD en España llevó a utilizar planteamientos muy diversos: desde la adjudicación del 20% a los Países Menos Avanzados (PMA), hasta el fortalecimiento de las instituciones regionales para favorecer el comercio en países que no son parte del Plan Director. Ahora bien, en cuanto a las prioridades geográficas, el hecho de trazarlas sobre un gran número de países no es algo exclusivo de la región subsahariana. De hecho, tal y como señalan algunos autores, desde 2001 más de 100 países han sido receptores de AOD de España. A esta dispersión geográfica se suma la multitud de agentes oficiales que actúan en el sistema de la ayuda español -que incluye Ministerio de Economía y Hacienda, Ministerio de Comercio, Comunidades Autónomas, Ayuntamientos y Universidades.
Con la entrada en vigencia del III Plan Director 2009-2012, España empieza a distinguirse definitivamente como uno de los actores más activos en la cooperación africana en el contexto internacional por volumen de ayuda destinado a esta región, convertido en el área de cooperación prioritaria española al pasar de una aportación del 13% en 2004 al 30% de la AOD total bruta en el 2009. La apertura de algunas OTCs se realiza de forma precipitada, y algo similar ocurre con la asignación de fondos: dos años después de haberse convertido en "país programa" se abrió una OTC en 2003 en la misión diplomática permanente de España en Dakar y, ese mismo año, Senegal se convirtió en el principal receptor de fondos españoles en África Subsahariana, ascendiendo el volumen AOD bilateral bruta desembolsada en un 293% respecto al año anterior.
Otros fondos también aparecieron repentinamente, como fue el caso del Fondo del Agua de América Latina, que supuso una inyección presupuestaria geográfica tan desproporcionada que hacía pensar que los problemas del agua y saneamiento se habían acabado en el resto del mundo, especialmente en África Subsahariana. Daba la impresión de que en sectores como éste y otros tales como el de Infraestructuras y Servicios Económicos, los instrumentos utilizados no evolucionaban de manera proporcional y de acuerdo con las necesidades encontradas en cada región. Esta evolución sectorial no es más que un reflejo de las dificultades encontradas por unos y otros sectores para definir el objetivo común de una política de cooperación y una acción exterior en África desde España.
Al mismo tiempo que aumentaba la AOD bilateral y la cantidad de agentes involucrados en ella, fue aumentando de forma muy pronunciada la cooperación multilateral, lo cual pretendía ser una forma de ligarse a la agenda internacional de cooperación. A esto se añadían las contribuciones a instituciones regionales, tales como la Unión Africana (UA), la Nueva Iniciativa para el Desarrollo de África (NEPAD) y a través de la participación en Fondos y Programas Globales para la consecución de los ODM. Pero tras los incrementos de los fondos multilaterales también había razones políticas, entre ellas la creciente disponibilidad de fondos -a pesar de no contar con un desarrollo institucional y en terreno adecuado para ejecutar el presupuesto por la vía bilateral, la búsqueda de una mayor visibilidad internacional en las grandes cumbres a través de grandes anuncios de fondos en los que España se constituía como el mayor donante, o la respuesta a los problemas que estaban condicionando la política interna en España, en particular, la denominada "crisis de los cayucos".
A pesar de ser minoritaria en el conjunto del total de entradas de extranjeros a España, la llegada de inmigrantes africanos logró ocupar grandes titulares y generó una presión social y política muy relevante. Esta presión se vio reflejada en El Plan África I (2006- 2008) (PAI) y por este motivo el documento recibió duras críticas desde el ámbito de la cooperación al desarrollo. La importancia de la política migratoria queda confirmada si se analiza el peso de los acuerdos relacionados con la migración que se firman a lo largo del periodo; doce en materia de migración, frente a tres en materia de cooperación. La política migratoria copó así el ámbito de acción de la política de ayuda al desarrollo, generando una confusión entre los fondos que se destinan a la lucha contra la pobreza y los que se destinan a cumplir con las prioridades españolas en materia de control de fronteras, mermando así la eficacia de la primera.
Por otro lado, al analizar el sector de Paz y Prevención de conflictos, que es uno de los temas críticos para la cooperación con África Subsahariana, se observa que los desembolsos de fondos a los Organismos Multilaterales de Desarrollo (OMUDES) se realizaban en un solo giro en lugar de planificarlos en desembolsos menores a lo largo de un mayor periodo de tiempo, lo cual se justificaba principalmente por el imperativo de cumplirlos objetivos de AOD marcados a nivel político. De no haber tenido esta limitación –el cumplimiento de metas anuales que no se ajustaban a las capacidades del sistema para darles seguimiento y planificación- se podría haber realizado un mejor seguimiento de los recursos y ajustar las necesidades presupuestarias a la ejecución del proyecto y a las capacidades de ejecución de las contrapartes. El mismo problema se ha podido identificar en el sector de seguridad alimentaria. España hizo un esfuerzo significativo para aumentar su aporte en el fomento de la agricultura y la lucha contra el hambre, lo cual le permitió consolidarse en 2008 como el quinto donante de este sector en el CAD. Sin embargo, esto se hizo en medio de una debilidad de los mecanismos de apoyo a programas y presupuestario en este sector a nivel bilateral, y con el protagonismo de los mecanismos multilaterales, en especial las contribuciones al Programa Mundial de Alimentos (PMA), y las contribuciones a las organizaciones regionales africanas con las que no se tenía una fuerte experiencia previa fuera de áreas muy reducidas, como fue el caso de CEDEAO.
El documento concluye con un conjunto de recomendaciones específicas sobre los retos pendientes de la Cooperación Española en África Subsahariana.
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Por Miguel Ángel Lombardo, licenciado en Ciencias Políticas y Sociología, y Erika María Rodríguez Pinzón, socióloga de la Universidad Nacional de Colombia.