La política europea de España 2004-2005

Por Esther Barbéi, catedrática de Relaciones Internacionales (OBS, SEP/05):

El año largo transcurrido entre la toma de posesión por Rodríguez Zapatero como presidente del gobierno español (abril 2004) y el Consejo Europeo de junio 2005, en el que se certificó el parón de la Constitución europea, es un período marcado por dos ideas: cambio en España y crisis en Europa, patentizada en el “no” en los referéndums de Francia y Holanda.

Frente a la crisis europea, el escenario español se puede calificar de optimista (tras el no en Francia y Holanda, un nada despreciable 40% de españoles afirmaba que la situación en Europa era buena)[1]. El optimismo español se sustenta, sobre todo, en las cifras de crecimiento económico (más del 3% previsiblemente en el año 2005); en los aires de cambio social (matrimonio homosexual; leyes contra la violencia de género; regularización de inmigrantes, cuya cifra ya ha superado en porcentaje a la de Francia) y en el anunciado giro de la política exterior española, con propuestas como la Alianza de Civilizaciones presentada por Rodríguez Zapatero en la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 2004. Un optimismo, del gobierno y de buena parte de la sociedad, que contrasta con la dureza del debate político interno entre el Partido Socialista, en el gobierno, y el Partido Popular. La política exterior y la política europea, así como la lucha contra el terrorismo o el modelo territorial de España constituyen los ámbitos de mayor enfrentamiento entre los dos grandes partidos políticos españoles. Sin que, por otra parte, las citas europeas del año (elecciones al Parlamento Europeo, en junio de 2004, y referéndum de la Constitución, en febrero de 2005) hayan generado en España un auténtico debate público en torno a los temas centrales de la agenda (ampliación, Constitución), dada la falta de debate interno dentro de los propios partidos, con escasas excepciones [2].

En materia de Unión Europea, el gobierno de Zapatero ha echado mano de dos eslóganes para transmitir su mensaje a la sociedad española. Primero, “volver a Europa”, como una manera de transmitir el mensaje de cambio respecto de la política de los gobiernos Aznar en materia internacional y europea. Segundo, “los primeros con Europea”, eslogan del referéndum para la Constitución europea, que deseaba transmitir la idea de que España se situaba de nuevo frente al proceso de integración europea, emulando lo que había sido el perfil activista de España en la negociación del Tratado de Maastricht. Aunque, en este caso, el hecho es más cronológico (el primer país en ratificar el Tratado previo referéndum) que de auténtica influencia política.

I. Salir de Irak: la brecha España-USA

“Salir de Irak” y “volver a Europa” fue para el PSOE, durante la campaña electoral de 2004, tanto como decir salir del período Aznar y volver al período González en materia de política exterior. En ese sentido, tres ejes deberían marcar el cambio respecto a los gobiernos del PP, con la voluntad de regresar a los ejes de la política exterior propios de la época González: consenso doméstico para la formulación de la política exterior, reorientación de las relaciones transatlánticas y restablecimiento de las relaciones privilegiadas con el eje franco-alemán [3]. La primera decisión del gobierno español (anuncio de la retirada de las tropas desplegadas en Irak dos días después de la investidura de Zapatero) y el establecimiento de prioridades se presenta como un cumplimiento de los compromisos asumidos durante la campaña electoral. El nuevo ministro de Asuntos Exteriores, Miguel Ángel Moratinos, en un artículo que escribe a modo de balance de sus “cien primeros días” al frente de la política exterior, [4] defiende decisiones controvertidas, como la rápida retirada de las tropas de Irak, insistiendo, al mismo tiempo, en el compromiso español en la lucha contra el terrorismo yihadista. Asimismo, el ministro insiste en el papel del Parlamento español como centro de elaboración del consenso en política exterior a través de un debate abierto con los ciudadanos. Y, finalmente, Moratinos habla de la vuelta de España al “corazón de Europa” gracias, sobre todo, al restablecimiento del diálogo constructivo con Francia y Alemania.

El anuncio, el 18 de abril de 2004, del presidente Rodríguez Zapatero de que había dado órdenes para que se procediera al regreso de las tropas españolas de Irak, con el argumento de que no era previsible la aprobación por parte del Consejo de Seguridad de una resolución que traspasase a Naciones Unidas la dirección político-militar de las fuerzas en Irak [5], constituyó una decisión de fuerte impacto a nivel nacional e internacional. Más aún, si tenemos en cuenta que, imprudentemente, Rodríguez Zapatero se aventuró a recomendar una actuación similar a terceros países. The Wall Street Journal llegó a calificar la decisión del gobierno español de “nota de agradecimiento” a los terroristas del 11-M en Madrid [6]. La opinión pública española, por su parte, apoyó la decisión del gobierno español: el 78% de los españoles estaba de acuerdo con la retirada, si bien el 59% la consideró precipitada frente a un 37% que la consideró oportuna [7].

La apresurada decisión del gobierno Zapatero, que mereció incluso críticas en las propias filas socialistas, fue motivo de un ataque feroz por parte del Partido Popular y se ha convertido en la base para denunciar la pérdida de importancia de España en el mundo. Particularmente, se ha insistido en el hecho de que Estados Unidos, molesto con la decisión española, ha ninguneado al presidente Zapatero. En ese sentido, se ha hecho especial insistencia en el bajo perfil de los contactos entre Rodríguez Zapatero y Bush. Mientras que, en noviembre de 2004, Aznar era recibido en visita privada en la Casa Blanca y los Reyes de España visitaban a Bush en su rancho de Texas; los encuentros entre Bush y Zapatero durante sendas cumbres de la OTAN se han reducido a unos breves minutos en Estambul, en junio de 2004 e, incluso, a unos breves segundos en Bruselas, en febrero de 2005. Precisamente en este mismo mes, Mariano Rajoy, líder del PP, visitaba la Casa Blanca como miembro de una delegación de la Unión Democrática Internacional. Por otra parte, la llamada telefónica de Zapatero felicitando a Bush por su reelección tan sólo mereció una respuesta por escrito tiempo después. Todo ello ha convertido el tema de una visita oficial de Zapatero a Estados Unidos [8] en un símbolo político del debate entre PSOE y PP en torno al prestigio de España en el mundo. En otras palabras, la reconstrucción de la relación España-Estados Unidos conforma una parte importante del debate político interno y su manejo se asemeja más a un tema de contienda electoral entre partidos que a un tema de política de estado basada en la elaboración de consenso.

Lo mismo ocurre en el caso de las relaciones de España con América Latina. En efecto, las relaciones de España con Venezuela y Cuba se han convertido en tema de enfrentamiento continuado entre los dos partidos mayoritarios, con el background de Washington. Lo cierto es que la orientación del gobierno Zapatero respecto de los gobiernos de Castro y de Chávez constituye un cambio de 180 grados respecto del período Aznar. Tanto es así que el actual gobierno español ha presionado en la Unión para que los Quince modificaran la posición de dureza respecto de Cuba, impulsada en su momento por el gobierno Aznar, quien a través de la política cubana marcó la voluntad de diferenciarse de la política establecida por los gobiernos González (continuista con la tradicional política española, incluso durante el franquismo, de diálogo constructivo con dicho país). A instancias del gobierno Zapatero, el Consejo de Asuntos Generales decidió, en enero de 2005, suspender temporalmente las sanciones diplomáticas aplicadas a Cuba y restablecer relaciones normales con dicho régimen. Los tres casos mencionados (Irak, Cuba, Venezuela) se convierten, por tanto, en motivo de fractura entre el gobierno y el Partido Popular, a nivel interno, y entre España y Estados Unidos, a nivel internacional.

II. Alianza de Civilizaciones

Diferenciar las relaciones con Estados Unidos de la participación española en la lucha contra el terrorismo internacional constituye un rasgo constante del discurso del actual gobierno español. En ese sentido, el gobierno ha intentado crear una posición propia, basada en el reforzamiento de la línea seguida por gobiernos anteriores (presencia de tropas en Afganistán, participación en el desarrollo de la PESD), pero también en la insistencia de un discurso y en la presentación de propuestas, destinados a reforzar el papel de la Unión Europea, y de sus valores, en el mundo, así como de Naciones Unidas.

En el caso de Afganistán (ISAF), la fuerza española desplegada en dicho país se ha visto reforzada durante 2005, contando con más de 1000 soldados, dedicados a tareas de seguridad, reconstrucción y apoyo electoral. En lo relativo al desarrollo de la PESD, España participará en la creación de una gendarmería europea, junto a Francia, Italia, Holanda y Portugal, y participará en tres de los trece grupos de combate que se van a ir creando (en uno con Italia, a partir de la ya existente fuerza anfibia hispanoitaliana; en otro, junto con Francia y Alemania entre otros países, y un tercero, basado en sus propias tropas y listo para su despliegue en 2008) [9].

El discurso y las propuestas de Zapatero en materia de paz y seguridad internacional, ligadas a la lucha contra el terrorismo, giran en torno a la Unión Europea y a Naciones Unidas. Por una parte, el gobierno español considera que su interés nacional estará mejor defendido si la UE consolida su papel de actor global, contribuyendo a la paz y a la seguridad internacional y garantizando la prevalencia del multilateralismo efectivo en la escena internacional [10]. En efecto, la Directiva de Defensa Nacional, aprobada en diciembre de 2004, permite hablar de la plena incorporación de la Estrategia Europea de Seguridad como guía de la actividad española, insistiendo especialmente en la idea del multilateralismo efectivo y de la defensa del derecho internacional.

Por otra parte, Rodríguez Zapatero ha puesto en marcha en el marco de Naciones Unidas, a través de la propuesta que lanzó en su intervención frente a la Asamblea General, en septiembre de 2004, un proceso para crear un Grupo de Alto Nivel en torno a la idea de “Alianza de Civilizaciones” entre el mundo occidental y el mundo árabe y musulmán. Los presupuestos de dicha intervención –sólo la legalidad, entendida como respeto a los Derechos Humanos y a Naciones Unidas, puede hacer frente al terrorismo y la corrección de las injusticias económicas como mecanismo para privar a los terroristas de apoyo popular- constituyen, sin duda, una declaración de principios que lleva en sí una carga crítica contra la política exterior del gobierno Aznar en el tema de Irak, de modo particular, y del terrorismo internacional, de manera más amplia.

III. Volver a Europa

Al cambio en las relaciones con Estados Unidos –determinadas fundamentalmente por la salida de Irak- hay que sumar la voluntad manifestada desde el primer minuto por el gobierno socialista de reconstruir las relaciones con Francia y Alemania (la vuelta a Europa) o, en otras palabras, el traspaso de la “nueva” a la “vieja” Europa (términos acuñados por Rumsfeld durante los días más duros de la crisis transatlántica), caso de que tales realidades existieran. En palabras de Miguel Angel Moratinos, “el compromiso del Gobierno con una Europa más fuerte, más unida y más solidaria exige buscar la forja de consensos, superar los bloqueos. Para ello acuñamos un lema muy gráfico que mostraba el único camino posible: volver a Europa, al corazón de Europa, recuperar el diálogo con Francia y Alemania” [11]. Los duros desencuentros, de años anteriores, de Aznar con Chirac y Schröder se ven ahora sustituidos por encuentros simbólicos, como el de Zapatero, Chirac y Schröder en Madrid, en septiembre de 2004, que algunos han calificado de contra-Azores en referencia al encuentro Bush-Blair-Aznar o, más allá incluso, el encuentro en París a Cuatro, en marzo de 2005, con Zapatero, Chirac, Schröder y Putin. Por parte del eje franco-alemán es evidente la voluntad de dar relieve a la “vuelta” de España, mientras que por parte del gobierno español hay una manifiesta voluntad de alejarse del eje Washington-Londres-Varsovia, que tanto había frecuentado José María Aznar. Es bien ilustrativo de todo ello el que Rodríguez Zapatero haya sido el primer presidente español invitado a hablar, en marzo de 2005 y en plena campaña por la Constitución europea, ante la Asamblea Nacional Francesa (el Rey Juan Carlos lo había hecho en 1993). En dicha intervención, el presidente español manifestó que su segunda decisión (la primera fue, lógicamente, la retirada de Irak) fue “volver al corazón de Europa, estar con Francia y Alemania” [12].

Dichas decisiones merecen por parte de la oposición conservadora en España una absoluta condena, calificando la anterior ministra de Asuntos Exteriores, Ana Palacio, la política del gobierno de “palabras vacías y de alianzas de conveniencia”, que han llevado a España a convertirse en “un jugador de segundo orden en la escena internacional” [13]. En otras palabras, la posibilidad de consensuar la formulación de la política exterior es totalmente ajena a la vida política del país, desde hace ya algunos años. En relación con la voluntad de consenso en política exterior, rememorando el estilo González, nada hay más alejado de ello que la actual situación de enconamiento entre PP y PSOE en torno a la política exterior.

IV. Los primeros en Europa

Lo mismo se puede decir cuando se trata de la formulación de la política española en la Unión Europea. En ese sentido, una de las primeras decisiones del gobierno Zapatero fue retirar el bloqueo del gobierno Aznar para la aprobación de la Constitución Europea, centrado en el mecanismo de doble mayoría para la toma de decisiones en el Consejo. Aunque el debate en torno a la construcción europea enfrenta duramente a los dos grandes partidos –el PP acusa al PSOE de actuar contra el interés nacional al aceptar la pérdida de poder en el Consejo, conseguido por España en el Tratado de Niza-; lo cierto es que el tema no se traslada al debate público. Buena muestra del escaso interés por Europa viene dado por la participación en las elecciones al Parlamento Europeo. La participación fue baja, el 45% de los votantes, y un tema como la pérdida de escaños (el Tratado de Niza ha dejado a España con 54 escaños frente a los 64 anteriores) no despertó discusión. La primera consecuencia de ello es que la representación de España en el Parlamento Europeo es más bipartidista (49 escaños se reparten entre PSOE, con 25, y PP, con 24, más cinco para otros grupos), disminuyendo la presencia de los partidos nacionalistas y minoritarios. Asimismo hay que destacar que ni las elecciones al Parlamento Europeo ni, después, el referéndum sobre la Constitución provocan en España ninguna reacción destacable en torno a la ampliación. Es más, cuando los españoles son preguntados, en junio de 2005, por futuras ampliaciones se muestran favorables a la adhesión de Turquía (44%) e incluso de Rusia (58%) [14].

Así pues, el gobierno Zapatero se impone la tarea de que España sea el primer país en ratificar el Tratado de la Constitución Europea, firmado en octubre de 2004, previo referéndum popular. El referéndum se convoca de manera rápida, para el 20 de febrero de 2005, y es evidente que el eslogan gubernamental de “Los primeros con Europa” no hace sino ratificar la voluntad del gobierno Zapatero de obtener réditos políticos, a nivel interno y europeo, gracias a la previsible victoria del sí en España. Se espera, por un lado, un efecto arrastre, especialmente sobre Francia (Chirac acompaña a Zapatero durante mítines de la campaña en España), y, por otro lado, realizar la consulta antes de que se inicie el debate sobre las perspectivas financieras de la Unión para el período 2007-2013.

Durante la campaña, el gobierno pide el voto afirmativo a los españoles, con argumentos diversos: la mejora del estatuto de las islas Canarias, el reconocimiento de la dimensión regional en Europa, la posibilidad de traducir la Constitución a las lenguas oficiales de España, las mejoras en materia de lucha contra el terrorismo, la inclusión de la lucha contra la violencia doméstica en políticas de la Unión y el paso del espacio de libertad, seguridad y justicia a los procedimientos legislativos ordinarios, entre otros [15]. Las críticas a la Constitución proceden tanto desde sectores que apoyan el sí, como el PP, que critica la pérdida de poder de España en el Consejo, como de sectores que piden el voto negativo, como Esquerra Republicana de Catalunya, que acusa a la Constitución de no reconocer la identidad de los pueblos, o Iniciativa per Catalunya, que la rechaza por consagrar la Europa del capital y por remilitarizar Europa. Las críticas mencionadas no se traducen para los analistas en un auténtico debate sobre la Constitución Europea. José Ignacio Torreblanca ha hablado de un debate escaso, mal planteado, de nula profundidad interna en los partidos políticos y con una campaña corta y erróneamente enfocada, de tal manera que al final se estaba frente a un plebiscito europeo “Sí o No a Europa”. Así, “más que acercar Europa a la gente parece que la campaña ha contribuido a banalizar aún más la idea de Europa”[16]. El resultado final es una escasa participación: el 42% de los votantes (la participación más baja en una consulta electoral desde la instauración de la democracia). Lo que no despierta gran entusiasmo ni en España ni en Europa. El sí gana por el 76,73% de los votos, si bien la cifra es menor en aquellas comunidades en las que el debate nacionalista se ha activado durante la campaña del referéndum. Es el caso de Catalunya (64,64% de síes) y del País Vasco (62,61% de síes).

V. Tras el no: desconcierto

Los acontecimientos posteriores –victoria del no en Francia, en cuya campaña se implicó directamente Zapatero, y Holanda- sitúan de nuevo al gobierno español frente a la necesidad de posicionarse en materia de construcción europea: ¿parar o seguir el proceso?. Por su parte, el gobierno español insiste en que siga adelante el proceso de ratificación, si bien ve preciso abrir un período de reflexión para analizar lo ocurrido y buscar respuestas, así como ampliar el plazo de noviembre de 2006 que se había fijado, en principio, para acabar con el proceso de ratificaciones. La decisión adoptada por el Consejo Europeo, en junio de 2005, de abrir un período para reflexionar (España huye del término pausa) coincide, según el secretario de estado español para la Unión Europea, Alberto Navarro, con la posición del gobierno Zapatero [17]. Desde la oposición, el PP, por su parte, está atento tanto antes como después del Consejo Europeo a manifestarse en contra de un plan B (sugerido por algunas fuentes), consistente en una aprobación por partes de la Constitución, dado que justamente la primera parte, la más susceptible de aprobarse, es la que rechaza el PP por el mecanismo de toma de decisiones en el Consejo. Sin embargo, desde algunos think tanks españoles, como el Real Instituto Elcano, se dan muestras de pragmatismo proponiendo, por ejemplo, la puesta en marcha de dimensiones de la PESC, contenidas en la Constitución, aun sin su entrada en vigor [18].

El Consejo Europeo de junio de 2005 era también, y muy especialmente para España, el de las perspectivas financieras. Es evidente que el rumbo de los acontecimientos (noes de Holanda y Francia) había restado a España todo rédito político derivado del supuesto efecto arrastre del “sí español”. De ahí, por tanto, que España llegue al marco negociador sin las ventajas esperadas en una coyuntura política positiva (ratificaciones de la Constitución) y con un panorama negativo, bien conocido, en lo presupuestario. En efecto, el panorama negativo se deriva de la convergencia de dos hechos incontestables: por una parte, el efecto estadístico que sitúa a España en unos términos de riqueza comparativa en la Europa de los 25 que la dejarían fuera de los Fondos de Cohesión y, por otra parte, la voluntad decidida de algunos contribuyentes netos de reducir el techo de gasto, habiéndose propuesto la cifra del 1% del PNB. Como se apunta desde España, ella sería, de esta manera, la que cargaría con los costes de la ampliación. De ahí que España fuera al Consejo Europeo defendiendo varios principios: suficiencia (techo del gasto del 1,24%, tal y como proponía la Comisión); gradualidad (período de transición, de hasta cuatro años, para dejar de recibir Fondos de Cohesión; equidad (reparto equitativo de los costes de la ampliación) y calidad (fondos dedicados a educación, investigación, innovación tecnológica). El objetivo final del gobierno español (mantener la recepción de fondos durante el período 2007-2013) suponía atacar “líneas rojas”, como la del cheque británico, y defender sus vías tradicionales de recepción de fondos, aunque disminuidas, como los fondos de cohesión, o la PAC, no aceptando la propuesta de reformas de Blair, así como la apertura de nuevas vías (innovación tecnológica).

Ante la realidad de los hechos (bloqueo británico para la obtención de un acuerdo), el gobierno español que había obtenido buena parte de las demandas expresadas a la presidencia luxemburguesa, y que hubiera aceptado la propuesta de Juncker (saldo neto de 4.738 millones de euros), caso de llegarse a un acuerdo general, votó finalmente en contra de la propuesta, sumándose así al grupo de “países ricos” liderado por Gran Bretaña. Lo que se interpreta como una manera de defenderse frente a las críticas del PP, que ya había anunciado que consideraría cualquier saldo neto inferior a 12.000 millones de euros como un fracaso del gobierno.

El propio Zapatero intentó, en Bruselas, justificar que los motivos del voto español eran claramente diferentes de los del grupo de Blair, aduciendo su defensa de la Constitución Europea. En cualquier caso, lo cierto es que el gobierno Zapatero ha creado desconcierto y mala imagen entre muchos socios europeos (caso de los nuevos miembros dispuestos, en su caso, a reducir sus saldos netos para llegar a un acuerdo). El debate interno ha determinado la actuación del gobierno español en Bruselas. De todas maneras, el líder del PP, Mariano Rajoy, centró sus críticas, tras el Consejo Europeo, en la insignificancia de Zapatero en el marco negociador de la UE, dada su pasividad durante el Consejo; en el error de sus alianzas (Alemania y Francia en situación de crisis) y en la falta de propuestas y de ideas claras del gobierno sobre el futuro de Europa [19]. En suma, la oposición conservadora en España se siente cómoda, sobre todo si tenemos en cuenta que la pausa en la ratificación de la Constitución supone el mantenimiento del sistema de voto de Niza (Aznar se confesó en su día, irónicamente, enamorado de Niza), y el gobierno, por su parte, ha dado señales de desconcierto en la coyuntura actual.

Notas

[1] 1 Barómetro del Real Instituto Elcano (BRIE), junio 2005, p. 36.

[2] Las excepciones, en el caso de la Constitución, vienen dadas por Convergència Democràtica de Catalunya e Iniciativa per Catalunya, véase Torreblanca, José Ignacio, “El referéndum sobre la Constitución Europea en
España: una doble decepción”, Análisis del Real Instituto Elcano (21/2/2005).

[3] Véase Barbé, Esther y Mestres, Laia, “National Report Spain”, CFSP Watch Annual Report 2004, Fornet.

[4] Moratinos, Miguel Ángel, “Cien días de política exterior”, ABC, 27 de junio de 2004.

[5] Declaración del presidente del gobierno, Don José Luis Rodríguez Zapatero, en relación con las tropas españolas en Irak”, Palacio de la Moncloa, 18 abril 2004.

[6] “Tha Accidental Prime Minister”, The Wall Street Journal, 25 noviembre 2006.

[7] Barometro del Real Instituto Elcano, junio 2004.

[8] “Moratinos anuncia que Zapatero visitará EEUU en esta legislatura”, La Vanguardia, 28 junio 2005.

[9] Barbé, Esther y Mestres, Laia, “National Report Spain”, CFSP Watch Annual Report 2005, Fornet.

[10] Ibídem.

[11] Moratinos, Miguel Ángel, Comparecencia para informar sobre el balance y perspectivas de la nueva política exterior de España en la Comisión de Asuntos Exteriores, Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, núm. 175, 2 de febrero de 2005.

[12] “Discurso del Presidente del Gobierno, Don José Luis Rodríguez Zapatero en la Asamblea Nacional Francesa”, Paris, 1 de marzo de 2005.

[13] Palacio, Ana, “The incredibly shrinking Spain”, The Wall Street Journal, 14 febrero 2005.

[14] Barómetro del Real Instituto Elcano, julio 2005.

[15] Véase Navarro, Alberto, “La Europa de los ciudadanos”, Política Exterior, núm. 103, enero/febrero 2005, pp. 78-80.

[16] Torreblanca, José Ignacio, “El referéndum sobre la Constitución Europea en España: una doble decepción”,
Real Instituto Elcano, 21 febrero 2005.

[17] Navarro, Alberto, Comparecencia frente a la Comisión Mixta Congreso-Senado para la Unión Europea, Diario
de Sesiones del Congreso de los Diputados, núm. 36, 15 de junio de 2005.

[18] Powell, Charles; Torreblanca, José Ignacio y Sorroza, Alicia, Construir Europa desde España: Los nuevos
desafíos de la política europea, Madrid, Real Instituto Elcano, 2005.

[19] Intervención de Mariano Rajoy en el pleno del Congreso de los Diputados, Diario de Sesiones del Congreso de
los Diputados, núm. 99, 22 junio 2005.

BIBLIOGRAFÍA

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TORREBLANCA, José Ignacio (2005), ‘El Referéndum sobre la Constitución Europea en España: Una doble decepción’ Análisis del Real Instituto Elcano, nº 27/2005.