La política europea de renovables y su influencia en España y el Reino Unido

Es un lugar común referirse a la energía como el punto de partida de la integración europea, primero con el establecimiento de la Comunidad Económica del Carbón y el Acero (CECA) en 1951 y después con el establecimiento de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euroatom) en 1957 (Matláry, 1997:14). Paradójicamente, ninguna de estas instituciones se convirtió en un elemento central de la política energética de la Unión Europea (UE). El tratado de la CECA expiró en 2002, mientras que la Euroatom ha permanecido como una entidad legal separada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFEU) (Barnes, 2013:106). Por el contrario, la política energética de la UE fue desarrollándose de forma sectorial, con base en competencias relacionadas como el mercado interior o el medio ambiente (Solorio y Morata, 2012: 2), hasta que el Tratado de Lisboa aportó claridad jurídica a la actuación de la UE en esta materia (Braun, 2011). Con este telón de fondo, la creación del mercado común de la energía ha sido la herramienta más importante de la UE para transformar la política energética de los estados miembros (Tosun y Solorio, 2011: 4). Por su parte, la política europea de promoción a la energía renovable (en adelante, la política europea de renovables) ha sido un instrumento clave para influir en la canasta energética de los estados miembros, en especial con la mira puesta en desarrollar sistemas energéticos sostenibles y reducir la dependencia energética de la UE (Morata y Solorio, 2013).

La promoción de energía renovable se insertó primero en la agenda política europea como una respuesta a la crisis energética que se vivió en la década de los 70 (Hoerber, 2013). Con el objetivo estratégico de desarrollar fuentes alternativas de energía, en este periodo comenzó a promoverse a nivel europeo la investigación y el desarrollo de fuentes de energía renovable. Posteriormente, en la década de los 90, la creciente preocupación por el cambio climático permitió que la promoción de energía renovable fuera ocupando un lugar central en la agenda política europea. Si en 1997 se adoptó el Libro Blanco para una Estrategia y un Plan de Acción Comunitarios para el desarrollo de las energías renovables, entre 2001 y 2003 se adoptó, tras un complicado debate (ver apartado 2.2), la primera generación de directivas explícitamente enfocadas en la materia (2001 para la promoción de la electricidad renovable y 2003 para la promoción de los biocarburantes en el sector transporte). En 2009, en el marco del Paquete de Energía y Clima de la UE, se generó un instrumento único con objetivos obligatorios para la promoción de energía renovable en los sectores de la electricidad, el transporte y la calefacción y refrigeración. La UE pretende alcanzar para 2020 el objetivo de 20% del consumo global de energía a partir de fuentes de energía renovable. Es así que la política europea de renovables ha llegado a ser considerada como uno de los pilares de la política energética de la UE (Knudsen, 2012).

Ahora bien, la preponderancia que tiene la promoción de las energías renovables en la política energética de la UE se ve ensombrecida al examinar el desempeño de los estados miembros en esta materia. Aunque a nivel europeo se aprecia un crecimiento en la producción y el consumo de energía renovable, para la Comisión Europea (Comisión, en adelante) los resultados obtenidos en términos de cambio en la política pública a nivel nacional quedan aún lejos de lo esperado (Comisión, 2013a). Esto se ha traducido en un sistemático incumplimiento de los objetivos nacionales. Por poner un ejemplo, 15 estados miembros fallaron en sus objetivos sobre energía renovable en el sector eléctrico para 2010 (Comisión, 2013b: 4). Otros 15 estados miembros fracasaron en sus objetivos sobre energía renovable en el sector transporte (Comisión, 2013b: 5). Por tanto, a pesar de las mejoras regulatorias que han habido, todo parece indicar que algo está fallando en la política europea de renovables. Para estudiar a profundidad las causas de esta brecha entre el desarrollo de la política y el cumplimiento de sus propios objetivos, este documento de trabajo presenta un análisis sobre la experiencia generada durante su implementación en España y el Reino Unido.

Antes de presentar las preguntas de investigación que guían este trabajo, es pertinente hacer dos aclaraciones. Por un lado, es importante subrayar que los casos de estudio elegidos se distinguen entre sí por tener diferentes puntos de arranque en el desarrollo de energía renovable. España bien puede ser considerada como un pionero en la promoción de energía renovable en Europa, iniciando con su promoción a partir la década de los 70 (Solorio, 2011a). En contraparte, el Reino Unido sólo comenzó a apostar por las fuentes de energía renovable a partir de la década de los 90 (Helm, 2003). Sin duda, los diferentes puntos de arranque están estrechamente relacionados con la posesión o no de recursos energéticos fósiles (Reiche y Bechberger, 2005: 20). Así, el alto índice de dependencia energética obligó a España a procurar de forma temprana fuentes alternativas de energía. Por otro lado, no está por demás señalar que la regulación respecto al desarrollo de las renovables en el sector de la calefacción y la refrigeración es demasiado reciente como para hacer un análisis profundo sobre los cambios que ha generado a nivel nacional. Por tanto, este trabajo se centra en los sectores de la electricidad y el transporte.

¿De qué forma la política europea de renovables ha transformado la política energética en España y el Reino Unido? ¿Cuáles son las principales barreras con las que esta política se ha enfrentado a nivel nacional? ¿Hasta qué punto el reforzamiento de la política europea en la materia ha podido resolver los problemas encontrados a nivel nacional durante su implementación? ¿Cuáles son las perspectivas para esta política en un escenario en que la crisis económica ha reducido la relevancia de los objetivos medioambientales en la política pública tanto a nivel europeo como nacional? Para responder a estas preguntas, este documento está organizado de la siguiente manera. El capítulo 2 explica someramente la política europea de renovables, su evolución, objetivos y los instrumentos con los que cuenta para alcanzarlos. El capítulo 3 profundiza en el caso de la política europea de promoción a la electricidad renovable y su influencia en España y el Reino Unido. El capítulo 4 hace lo propio, pero con la política europea de promoción a los biocombustibles. Con la intención de extraer elementos generalizadores sobre los alcances y límites de la política europea de renovables, el capítulo 5 analiza comparativamente su influencia en los dos casos de estudio desarrollados. Finalmente, este trabajo concluye con algunas propuestas para mejorar la política europea de renovables de cara a los retos que la UE enfrenta para construir una economía baja en carbono.

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Israel Solorio Sandoval, investigador postdoctoral en el Environmental Policy Research Centre de la Freie Universität Berlin.

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