La primera Estrategia de Seguridad

Al final de su mandato, el Gobierno acaba de publicar una Estrategia Española de Seguridad. Siempre conviene que los Gobiernos dispongan de un análisis conjunto de riesgos y amenazas nacionales, pero la actual globalización los pide más que nunca. Si, además, las medidas a tomar conforme a la Estrategia aprobada no sufren los vaivenes de la muy previsible alternancia, la iniciativa hablará en favor de nuestro país entre socios y aliados en un mal momento para nuestra posición internacional.

Fue en el lejano 2008 cuando el presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, comunicó en el debate de investidura, entre comentarios a las tasas de delincuencia y el anuncio de nueva ley de protección civil, su intención de contar con una “Estrategia Nacional de Seguridad”. Por contexto, el compromiso parecía centrarse a los asuntos propios del Ministerio del Interior antes que concernido a cuestiones de la política exterior y militar, luego tratadas en otro pasaje del discurso presidencial. Pero a continuación, en junio de ese año, la ministra de Defensa, Carme Chacón, ya declaró que el proyecto de Directiva de Defensa Nacional incluiría la participación de su ministerio en la redacción de esa estrategia. Solo en diciembre de 2009, Rodríguez Zapatero encargó a Javier Solana, recién cesado en su cargo de Alto Representante del Consejo Europeo de Política Exterior y Defensa, la elaboración del documento oficial. Documento que estuvo listo para su presentación desde noviembre de 2010, hasta que el reciente 24 de junio vio su aprobación al fin.

La comunicación pública de las estrategias de seguridad empezó en 1986, cuando el Congreso de Estados Unidos aprobó la Ley Goldwater-Nichols, que obligaba al presidente a remitir al Senado un informe anual sobre su política de seguridad nacional, entre otras variadas cuestiones. Aunque, a través de numerosas y constantes comparecencias, la Administración ya exponía las políticas de seguridad y defensa en curso, resultó ser la primera vez que se demandaba al gobernante a publicarlas en un documento escrito, único y completo. Si bien Reagan, como los sucesores Bush y Clinton, se limitaron a tratar de sortear con documentos secundarios una fiscalización que sentían inoportuna, George W. Bush giró en redondo, a raíz del 11-S, dando el máximo relieve a su nueva estrategia de seguridad. No solo fue presentada en el Senado sino difundida masivamente a la comunidad internacional y anunciadas las intervenciones preventivas y la proyección en solitario del poderío estadounidense.

Ocho años después, y apenas 15 meses después de tomar posesión, Obama formuló la estrategia de la nueva Administración, variando la polémica orientación adoptada a consecuencia del ataque terrorista de 2001.

La elaboración de la estrategia norteamericana suscita un vasto debate en el seno de la Administración y requiere la puesta en común de los departamentos ministeriales, hasta concluir en una Weltanschauung sobre la política exterior y defensiva de la República americana. Hoy no es ya tanto un documento de control del Ejecutivo cuanto el memorándum de la visión internacional de la presidencia acerca de su país en el mundo.

Y nuestros socios europeos de referencia, inspirados en esta plasmación doctrinal americana de la seguridad americana, lo adaptan a sus respectivos sistemas de gobierno. Lo han hecho Cameron en Reino Unido y Sarkozy en Francia. El británico creó a su llegada el Consejo de Seguridad Nacional y meses más tarde aprobó una estrategia nacional de seguridad titulada Una Gran Bretaña fuerte en un mundo de incertidumbre, en octubre de 2010. El francés, con el concurso de la Asamblea Nacional, redactó en 2009 un Libro Blanco sobre la seguridad y defensa. Aunque Sarkozy había considerado en algún momento instituir un Consejo Nacional de Seguridad, de acuerdo al Libro Blanco creó en su lugar la figura del secretario general de la Defensa y la Seguridad Nacional, dependiente del primer ministro. Unos años antes, en 2003, Javier Solana había elaborado para la UE una Estrategia Europea de Seguridad, mientras que en 2010 se adoptó una Estrategia de Seguridad Interior por parte del Consejo Europeo de Justicia e Interior. También la OTAN ha revisado distintos conceptos estratégicos, el último en el mes de noviembre del año pasado.

Al margen de lo tardío de su aparición y un cierto desfase temporal, habida cuenta de la ausencia de calificación de las novedades casi revolucionarias en la orilla sur del Mediterráneo, probablemente la mayor virtud sea el haber publicado un marco de seguridad válido a izquierda y a derecha. Pues, si de algo está necesitada nuestra política internacional es de aspirar a la continuidad, mediante la integración de las fuerzas políticas de partido, en una visión compartida de nuestro país en el mundo. Serán las circunstancias sobrevenidas las que marquen los perfiles de cada mandato, pero las democracias maduras tienen unos elementos constantes que, en el caso español y salvo para el ámbito de la Unión Europea, están desaparecidos desde 2003.

El documento delimita una base de partida neutral para reconstruir ese consenso exterior perdido, más allá de que su vigencia se quiera suficiente para una década con derecho a una revisión quinquenal.

Se ha saludado como logro superior del documento el haber pasado de la mentalidad de defensa a la preocupación por la seguridad. No es seguro que un país con medios tendentes a lo raquítico, como queda de manifiesto en la operación contra Gadafi o cuando el Gobierno titubea en público acerca de la misión en Afganistán, una cultura de la seguridad que desdibuje su vector militar signifique una acertada puesta al día. No ocurre así en las otras estrategias aprobadas. Sin ir muy lejos, se echa de menos una previsión del Magreb en un examen realista del entorno español, por más que ello suponga una invitación a pasear en arenas movedizas. Quizá solo Javier Solana disponía de recursos para salvar ese peligro en un documento público, pero será que nadie de la esfera gubernamental lo haya demandado.

Más que de estricta seguridad, riesgos de origen dispar y alcance muy impreciso como la inseguridad económica, las oleadas migratorias, el crimen organizado y las emergencias y catástrofes naturales, quedan circunscritos al propósito inicial de una seguridad entendida como competencia del Ministerio del Interior, sin que todavía se integren de pleno derecho en las estrategias de seguridad al uso, reconocibles a escala internacional.

La estrategia española presenta creaciones como la Unidad de Respuesta Integrada Exterior, junto a otras que despiertan dudas como el Sistema de Inteligencia Económica, necesitado de mayor justificación y precisión de sus competencias. Igual ocurre en el caso del correspondiente Consejo Español de Seguridad, pilotado desde el gabinete del mismo presidente. No siendo la primera vez desde 2004 que el Gobierno dispone reorganizar sus órganos de coordinación -un Consejo de Defensa Nacional (introducido en la L. O. de la Defensa Nacional de 2005), al que en 2007 dotó de una Comisión Interministerial de Defensa como instancia permanente, una Comisión Delegada para Asuntos de Crisis reformada en 2007, un Consejo de Política Exterior-, se echa de menos evaluar la interrelación de todos los ya existentes y qué aportaría este nuevo organismo sobre los anteriores.

Todo ello tiene menos interés, en suma, que el hecho de que la Estrategia de Seguridad Española dirigida por Javier Solana habrá definido un punto de partida necesario y posible, aun en las circunstancias de aplazamientos y creciente provisionalidad gubernamental en las que le ha tocado, presumiblemente, trabajar. Bienvenido sea este primer pero decisivo paso, porque será responsabilidad de otros conjurar que sus aludidas carencias no concluyan en una nueva melancolía española.

Pablo Hispán Iglesias de Ussel, profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad CEU-San Pablo.

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