No voy a referirme aquí a los muchos problemas que plantea la reciente declaración, por Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, del estado de alarma, entre ellos la dificultad, de acuerdo con la Constitución y la Ley Orgánica 4/1981, de decretar un estado de alarma de ámbito nacional que, sin embargo, lo que hace es delegar (dentro de unos límites, claro está) en las comunidades autónomas el dictado efectivo de las medidas a adoptar, dando lugar a una especie de estados de alarma de “declaración autonómica por delegación”, que no concuerda con lo previsto en nuestro ordenamiento constitucional y legal, aparte de que podría originar una variedad de medidas territorialmente desconectadas. O la atribución (disposición final primera del Real Decreto) a los simples decretos previstos en el art. 8.2 de dicha Ley Orgánica de la capacidad de modificar las restricciones de derechos establecidas en el decreto de declaración, pese a que aquellos decretos del art. 8.2 no tienen fuerza de ley.
Voy a ceñirme solo a un problema realmente grave: la pretensión de que la prórroga de ese estado de alarma lo sea por un plazo muy superior a 15 días, anunciada en la propia exposición de motivos del decreto de declaración y apoyada por manifestaciones públicas del Gobierno (e incluso de partidos que no forman parte de él).
En esa exposición de motivos se expresa la necesidad de que la prórroga lo sea por seis meses, en lugar de los 15 días hasta ahora utilizados en todos los estados de alarma (excepción hecha del declarado en 2010 a causa de la huelga de los controladores aéreos, cuya prórroga lo fue por 30 días). Dicha pretensión de alargamiento (por seis meses) de la prórroga creo que entra en conflicto con la Constitución. Cosa distinta, y loable, es que se alcanzase un pacto político entre Gobierno y oposición acordando prorrogar el estado de alarma cuantas veces fuera necesario para hacer frente a la pandemia. Pero ese pacto político, que dotaría de una estabilidad conveniente a las medidas que se vayan adoptando, lo que no puede es transformarse en una disposición jurídica que estableciera prórrogas por tiempo superior a 15 días, algo que, a mi juicio, no está constitucionalmente permitido.
Es cierto que, a diferencia de lo previsto en el art. 116.3 CE, que fija expresamente que la prórroga del estado de excepción habrá de serlo por el mismo plazo de 30 días dispuesto para la declaración, el art. 116.2 CE, después de determinar que el plazo máximo del estado de alarma será de 15 días, únicamente especifica que sin la autorización del Congreso no podrá ser prorrogado “dicho plazo”.
Ello ha suscitado la discusión de si la prórroga del estado de alarma habría de serlo, necesariamente, por el mismo plazo de la declaración (15 días) o cabría hacerlo por un plazo superior. En mi opinión, la interpretación correcta del precepto constitucional conduce, de manera razonable, a sostener que (análogamente a lo que sucede con el estado de excepción) la prórroga del estado de alarma ha de ceñirse también al mismo plazo de la declaración inicial. Y ello por los siguientes motivos.
La literalidad del precepto, en cuanto que “dicho plazo” no puede estar referido más que al plazo ya fijado para la declaración, y en cuanto que prorrogarlo, significa, en principio, “repetirlo” y no “ampliarlo”, salvo que expresamente el precepto constitucional así lo hubiera dispuesto, cosa que no ha hecho.
La finalidad del precepto, que no es otra que la de asegurar la necesaria intervención periódica del Congreso autorizando la prórroga, con el objeto de que sobre la misma (y sobre las posibles prórrogas futuras) aquel ejerza su control. Es cierto que es el Congreso y no el Gobierno el que autoriza la prórroga, pero también lo es que de la Constitución cabe derivar la garantía de que, necesariamente, no deban transcurrir más de 15 días sin que el Congreso intervenga. Garantía que no puede quedar a la libre disposición de la mayoría de la Cámara, entre otras razones, porque entonces se hurtaría a la minoría su derecho al ejercicio del control parlamentario, y a la opinión pública el conocimiento del debate que, sobre la prórroga, en la Cámara habrá de realizarse. Además, y ello es aún más grave, porque se hurtaría al propio Congreso una competencia propia, de la que no puede libremente disponer, ya que la intervención parlamentaria no tiene por objeto sólo la dación de cuentas a la Cámara (a efectos de información y debate), sino que esta sea periódicamente co-decisoria sobre la prolongación del estado de alarma. La periodicidad, pues, de 15 días que de la Constitución se desprende debe considerarse, por ello, una exigencia constitucional ineludible.
La LO 4/1981 no dice nada sobre el plazo de la prórroga del estado de alarma, pues únicamente expresa (art. 6.2) que el Congreso, al autorizar la prórroga “podrá establecer” su “alcance y condiciones”, sin referirse para nada a la duración temporal.
Es razonable entender que el término “alcance” se refiere a la extensión territorial y el de “condiciones” a la intensidad de las medidas, que son algo bien distinto a su “duración” o “plazo”; prueba de ello es que ese mismo precepto que sí se refiere a la “duración” como contenido necesario de la declaración, no hable de “duración” cuando se refiere a la prórroga.
De todos modos, si se entendiera que existe en el art. 6.2 de dicha ley orgánica una imprecisión sobre el plazo de la prórroga, tal imprecisión habría que resolverla interpretando dicha ley conforme a la Constitución, y de esta se desprende, como ya se ha dicho, que el plazo de la prórroga no debiera exceder de 15 días.
No valdría como razón el hecho de que el estado de alarma declarado hace diez años para hacer frente a la huelga de controladores aéreos fuese prorrogado (Real Decreto 1717/2010, de 17 de diciembre) por treinta días, pues si, como cabría sostener, ello se hizo contraviniendo la Constitución, la inconstitucionalidad pasada nunca podría servir para sanar una inconstitucionalidad futura.
De manera lamentable, estamos asistiendo en los últimos tiempos a un reiterado desvío de lo que la Constitución exige, en su letra y en su espíritu. Y no solo en relación con las medidas para hacer frente a la pandemia, sino en general. No es ese el camino por el que debe transitar nuestra democracia, sencillamente porque sin el Estado de derecho aquella pierde todas sus garantías. No tiene por qué haber contradicción entre Constitución y salud, porque esta puede perfectamente protegerse de modo constitucional: a través del derecho ordinario y, si fuera preciso, a través del derecho de excepción. Eso sí, cumpliendo fielmente lo que, en ambos planos, la Constitución ha dispuesto.
Manuel Aragón es catedrático emérito de Derecho Constitucional y magistrado emérito del Tribunal Constitucional.