La prueba de credibilidad del Consejo de Seguridad

La composición de la membresía del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas se reconstituirá en 2015, pero no será muy diferente de las que la precedieron. Los vencedores de la Segunda Guerra Mundial – Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Rusia y China – seguirá manteniendo sus puestos permanentes, que vienen con poder de veto. Cinco nuevos miembros no permanentes – Nueva Zelanda, España, Angola, Malasia y Venezuela – ingresarán por un plazo de dos años, sustituyendo respectivamente a Australia, Luxemburgo, Ruanda, Corea del Sur y Argentina. Los cinco puestos no permanentes restantes estarán ocupados por un año más por Chad, Chile, Jordania, Lituania y Nigeria.

Aparte de Nigeria, ninguno de los demás países que desempeñan papeles importantes en el siglo veintiuno – entre ellos Brasil, Alemania, India, Japón, y Sudáfrica – tendrá un puesto. Todos los esfuerzos para reformar la estructura del Consejo de Seguridad se encuentran en un punto muerto– aún aquellos relativos a poner fin a la prohibición de reelección inmediata de los miembros no permanentes, lo que permitiría una participación activa continua, e incluso hasta una membresía formal permanente.

Reconstruir el Consejo de Seguridad para garantizar que las potencias más influyentes tengan siempre un lugar en la mesa no es la reforma más urgente, pero sigue siendo una de las más importantes. No se puede tomar por sentada la legitimidad institucional del Consejo en su calidad de principal tomador de decisiones a nivel mundial en temas de paz y seguridad. Si el Consejo continúa siendo conformado tal como está, es sólo cuestión de tiempo – tal vez otros 15 años en el mejor de los casos – hasta que su credibilidad y autoridad en la mayor parte del mundo disminuyan a niveles peligrosos.

La tarea inmediata es encontrar otras formas de impulsar el prestigio a nivel mundial del Consejo de Seguridad. Los retos a los que el Consejo se enfrenta hoy en día son tan agudos como siempre lo han sido. Más crisis entraron en erupción en más lugares, ocurren más violaciones que afectan al derecho internacional humanitario y a los derechos humanos, y más personas han sido desplazadas por conflictos de las que fueron desplazadas en décadas.

En lo que se refiere a su respuesta ante estos desafíos, el historial del Consejo de Seguridad no ha sido del todo malo. Lo hizo bien cuando obligó a Siria a renunciar a sus armas químicas, y cuando autorizó el acceso humanitario sin el consentimiento del régimen. Ha autorizado la presencia de más fuerzas de paz en el campo, fuerzas que reciben mandatos más robustos relativos a la protección civil, en comparación con lo acontecido en el pasado. Asimismo, el Consejo ha mantenido algunos regímenes de sanciones eficaces, y ha derivado algunos casos ante la Corte Penal Internacional.

Detuvo una masacre inminente en Libia en 2011 al aceptar (al menos al comienzo) que el internacionalmente acordado concepto de “responsabilidad de proteger” justificaba la acción militar. Respondió de manera decisiva ante la crisis del Ébola, y ha aprobado algunas importantes resoluciones contra el terrorismo. Y, ha ido mejorando en cuanto a consultar temas más ampliamente y debatirlos más abiertamente.

Y, sin embargo, los problemas de seguridad humana abruman a grandes franjas de África y Asia occidental. Con demasiada frecuencia, el Consejo de Seguridad no aparece cuando suceden los problemas de seguridad y de derechos humanos más graves del mundo, esto porque se encuentra restringido por la denominada política de la realidad, formas de pensar anticuadas, timidez, limitaciones institucionales, o insuficiencia de recursos. En las más alarmantes crisis recientes – Ucrania, Gaza, Siria e Irak – el Consejo se ha visto casi totalmente paralizado.

Para restaurar y mejorar la credibilidad del Consejo de Seguridad, el enfoque por ahora debe estar en los cambios que no requieren modificación de la Carta de las Naciones Unidas. Un buen punto de partida sería aplicar las mejores prácticas existentes con mayor frecuencia, haciendo que los casos excepcionales se conviertan en la norma. El Consejo puede lograr resultados, tal como lo demostró con el arsenal químico de Siria, mediante el establecimiento de puntos de referencia claros, plazos explícitos, mecanismos de vigilancia activos, los procesos de presentación de informes periódicos, y aplicación de sanciones en caso de incumplimientos.

El Consejo tiene que dedicarse menos a la retórica y más al proceso formal de prevención de conflictos y crisis, mediante la mejora de los mecanismos de información y alerta temprana. El Consejo tiene que reconocer que anticipar y responder ante las principales violaciones de los derechos humanos forma parte de su actividad principal. Se debe alentar al secretario general de la ONU para que se ponga menos nervioso al momento de usar la formidable autoridad que le otorga el artículo 99 de la Carta para llamar la atención del Consejo hacia asuntos que en su opinión requieran la atención del Consejo.

Existe una imperiosa necesidad de volver a establecer un consenso sobre la forma de abordar los crímenes atroces, que son tan extremos que pueden requerir de una respuesta militar. Se deben hacer esfuerzos para superar el rencor que aún se siente contra EE.UU., el Reino Unido y Francia – que explica en gran parte la parálisis con respecto a Siria – debido a que se percibe que estos países están expandiendo, sin que ellos retornen a consultar ante el Consejo de Seguridad, un limitado mandato de protección civil en Libia para incluir un cambio de régimen a gran escala. La solución parece estar en alguna variación del concepto de “Responsabilidad mientras se protege” que fue propuesto en primer término por Brasil (asimismo, China y Rusia mostraron privadamente cierta simpatía por dicho concepto), misma que requeriría de algún tipo de seguimiento y revisión de los mandatos militares que se encuentran en pleno desarrollo.

Francia ha propuesto un cambio verdaderamente transformador: los miembros permanentes del Consejo de Seguridad renunciarían a usar su derecho de veto en casos de crímenes de atrocidades en masa certificados, por ejemplo por el Secretario General o por algún proceso aceptable, por lo menos en los casos en los que no existan intereses nacionales vitales en juego. Sin embargo, llegar a ese punto será muy difícil. Si bien el Reino Unido ha dicho que la propuesta debe ser considerada, Rusia se opone abiertamente a la misma. Simultáneamente, EE.UU. se está en una posición de incómodo silencio, al igual que China, que también se mantiene en silencio.

Estas reacciones son un recordatorio de que los cambios más importantes que necesita el Consejo de Seguridad se ubican dentro de la mentalidad de sus miembros permanentes. Ellos tienen que recordar que sus responsabilidades a nivel mundial son formidables; su abrumadora obligación es encontrar un terreno común de cooperación; y hay una tolerancia muy limitada ante la abierta búsqueda del estrecho interés propio. Si ellos no elevan el nivel de sus acciones, la autoridad mundial del Consejo se desvanecerá, y se enfrentará a la posibilidad real de caer de nuevo en la impotencia marginalizada de los años de la Guerra Fría.

Gareth Evans, former Foreign Minister of Australia (1988-1996) and President of the International Crisis Group (2000-2009), is currently Chancellor of the Australian National University. He co-chairs the New York-based Global Center for the Responsibility to Protect and the Canberra-based Center for Nuclear Non-Proliferation and Disarmament. Traducido del inglés por Rocío L. Barrientos.

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