La reforma de la Ley de Extranjería

El objeto de este documento es ofrecer una primera valoración del Anteproyecto de Ley de Reforma de la Ley Orgánica 4/2000 de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social. Este Anteproyecto recibió informe conjunto de tres ministerios en sesión del Consejo de Ministros de 19 de diciembre, tras lo cual fue remitido a otros órganos del Estado para que emitieran a su vez informe sobre el mismo (Consejo de Estado, Consejo Económico y Social, Consejo Superior de Políticas Migratorias, Foro Social para las Migraciones, Comisión Laboral Tripartita, etc.). Posteriormente, el texto definitivo debería remitirse a Las Cortes como proyecto de Ley Orgánica, a pesar de que no todos los artículos de la reforma sean orgánicos.

Antes de avanzar en el contenido del Anteproyecto, quizá convenga algún apunte sobre el mencionado carácter orgánico de la Ley. La exigencia de ley orgánica para su aprobación deriva de la combinación del arts. 13 de la Constitución Española (CE), que efectúa una reserva de ley para la regulación de los derechos y libertades de los extranjeros, con el art. 81 de la Constitución, que especifica que tal reserva lo será de Ley orgánica cuando la ley regule los derechos fundamentales, en este caso de los extranjeros. Ello significa que existirán dentro de la ley preceptos orgánicos, los que regulen o afecten a los derechos fundamentales, y otros preceptos con rango de ley ordinaria; no obstante, esta distinción tiene otro efecto destacado: para aprobar una Ley que contiene preceptos orgánicos se necesita la mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados en una votación final sobre el texto de la Ley, lo cual generalmente obliga a negociar y consensuar el texto con otros grupos parlamentarios, como sin duda tendrá que hacerse en esta Legislatura visto que el Gobierno no cuenta con escaños suficientes en el Congreso para aprobar la reforma por sí solo. En todo caso, la Disposición Final 1ª del Anteproyecto sólo considera como orgánicos aquellos preceptos que ya lo fueran de acuerdo con la Disposición Final 1ª de la LO 8/2000 (en concreto, los artículos 1 a 9, 11, 15 a 25, 31.2, 53, 54.1, 57 a 64, la Disposición Adicional 2ª, la Disposición Derogatoria, el apartado 1 de la Disposición Final de la Ley Orgánica 8/2000 y las Disposiciones Finales 1ª, 2ª y 3ª Ley Orgánica 4/2000); el resto tendría rango de Ley ordinaria. Esta fórmula no está exenta de problemas, pues al establecer la Disposición Final el rango de los preceptos por referencia al texto anterior, los preceptos nuevos introducidos en la Ley quedan indeterminados y, en otros casos, podría discutirse si el nuevo contenido del precepto no afecta ahora a las materias que el art. 81 CE reserva a Ley Orgánica.

Más allá de la naturaleza orgánica u ordinaria de los preceptos del texto legal, la necesidad e incluso la oportunidad de la reforma que propone el Anteproyecto se explica tanto por razones técnicas como políticas. Entre las razones técnicas se encuentran la adaptación al Derecho Comunitario de inmigración, desarrollado en los últimos años mediante diversas disposiciones aprobadas, o a punto de serlo, como la Directiva 2003/109/CE de 25 de noviembre de Residentes de Larga Duración, la Directiva de estudiantes, la Directiva 2003/110/CE de 25 de noviembre de tránsito y repatriación aérea, la Directiva 2005/71/CE de 12 de octubre de investigadores, la Directiva 2004/811/CE de 29 de abril de 2004 sobre la autorización de residencia a las víctimas de trata de seres humanos, o la ya pactada y luego publicada Directiva 2008/115/CE de 16 de diciembre de 2008 de retorno, etc. Igualmente, la necesidad de adaptar el texto legal a la última jurisprudencia constitucional (STC 236/207 y ss.), que declaraba inconstitucional algunos preceptos de la LO 8/2000, y también la necesidad de ajustar el mismo a los nuevos Estatutos de Autonomía que incluyen competencias sobre autorizaciones de trabajo o sobre aspectos como la integración (Cataluña, Andalucía, Valencia y Aragón). Estas últimas razones presentan también una dimensión política, como política es también la necesidad de adoptar algunas medidas dirigidas a gestionar mejor los flujos migratorios en un contexto de crisis económica, como era ya septiembre de 2008, cuando cobra impulso definitivo esta reforma legal. Obviamente, se ha aprovechado también para regular cuestiones que no habían sido abordadas en las Leyes anteriores, como la definición de lo que significa integración, o de retocar aspectos que necesitaban un reajuste.

En este sentido, el Anteproyecto presenta algunas novedades destacables como la reordenación del acceso por parte de los extranjeros residentes a ayudas públicas en materia de vivienda, la introducción de mayores restricciones al régimen de reagrupación familiar de los ascendientes y el acceso de los menores y de los cónyuges reagrupados al mercado laboral así como la admisión de la reagrupación familiar de las parejas de hecho, la vinculación de la validez de la autorización de trabajo al alta en la Seguridad Social, la introducción de nuevas infracciones por falsedad en la información al padrón y por reagrupación familiar de hecho, ampliación del internamiento a 60 días y regulación del regreso voluntario, la regulación del régimen de cooperación y coordinación administrativa y la creación de una base legal mínima para sostener las intervenciones en materia de integración social.

David Moya, profesor lector de Derecho Constitucional en la Universidad de Barcelona.

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