La experiencia en todo el mundo árabe muestra que para la reforma de los servicios de seguridad, no sirven los métodos tecnocráticos. Básicamente, una mejora de la formación y la capacidad operativa de los servicios con énfasis excluyente en lo técnico, sin una correspondiente mejora de su control público, puede ser fácilmente frustrada por coaliciones antirreformistas, con lo que se perpetuarán patrones de conducta regresivos.
Esto vale especialmente en entornos sociopolíticos polarizados, cuyos ejemplos más obvios hoy son Egipto, Irak, Libia y Yemen (por no hablar de Bahréin y Siria). Pero incluso en países donde hay cierto grado de pluralismo político y no hay enfrentamiento civil o conflicto armado interno (como Líbano y Túnez, y potencialmente la Autoridad Palestina y Argelia), una metodología de cambios incrementales solamente tendrá éxito parcial. Para la creación de un servicio de seguridad plenamente moderno y sujeto a sus mandantes, no bastan los retoques tecnocráticos.
Cualquiera sea el marco legal formal, la presencia de barreras a la realización de auditorías efectivas impide supervisar los flujos financieros de la policía y las agencias de seguridad internas. Además, es común que estas instituciones absorban cursos formales de capacitación anticorrupción y después sigan actuando como siempre.
Para que sea posible una reforma efectiva del sector de seguridad en el mundo árabe, hay que quitar el manto de secretismo que lo rodea. Pero Yemen es el único estado árabe que aprobó una ley de acceso a la información después de 2011. En sentido contrario, varias instituciones estatales egipcias bloquearon una propuesta de la agencia central de auditoría del país para aprobar una ley que garantizara el derecho de los ciudadanos a acceder a información relacionada con la corrupción en cualquier organismo público.
El problema, como señaló la investigadora egipcia Dina El-Khawaga, es que “introducir reformas sobre una base estructuralmente corrupta” puede ser imposible. Se necesitan un control amplio y efectivo del proceso de compras del Estado, más transparencia en relación con presupuestos y procedimientos de rutina, y una vigilancia mejorada de las fronteras nacionales, a cargo de diversos organismos, para desmantelar las redes ilícitas que involucren al sector de seguridad. Estados árabes como Jordania han demostrado que reducir la corrupción en el sector de seguridad permite importantes mejoras, incluso en un entorno difícil que incluye fronteras extensas, un enorme mercado negro impulsado por guerras en estados vecinos y grandes poblaciones de refugiados.
Un control efectivo de los servicios de seguridad demanda voluntad política constante en los niveles superiores de gobierno, y sobre todo la decisión de promover reformas en los sectores de la administración y de la economía con los que aquellos interactúan. Pero cambios de esta magnitud suelen ser muy resistidos, y tanto su desarrollo como su resultado son difíciles de predecir o de guiar, por más decididos que estén los gobernantes.
Aquí opera una triste paradoja. El cambio hacia una política más pluralista en los estados árabes permitió que emergieran profundas divisiones sociales respecto de la naturaleza y el propósito de las fuerzas policiales; divisiones que invariablemente complican el proceso de reforma. Por ejemplo, algunos demandan que los servicios de seguridad impongan el cumplimiento de las normas religiosas.
La dinámica específica de la reforma del sector de seguridad es distinta en cada país, según la historia de las fuerzas policiales y las circunstancias que obligan a las autoridades a plantear un cambio de las estructuras existentes. Pero en la mayoría de los casos, la gente espera que el Estado y sus organismos oficiales sean los encargados de resolver los problemas y brindar protección básica, o preferirían que así fuera, en vez de tener que recurrir (lo que casi siempre implica someterse) a proveedores alternativos extraestatales. De modo que los gobiernos cuentan con legitimidad suficiente para encarar intentos de reforma.
Pero a pesar del apoyo a la idea de que el Estado sea el árbitro último de la ley, la creciente polarización social en muchos estados árabes durante las dos últimas décadas impidió llegar a un consenso sobre cómo reestructurar y reformar las fuerzas policiales. La marginalización de hasta el 40% de la población, que vive en el nivel de pobreza o por debajo de él, generó una problemática política que a su vez convierte a segmentos sociales enteros en blanco de los organismos de seguridad pública.
Además, la determinación de aplastar el disenso afecta a las clases medias urbanas, que podrían ser las más decididas en apoyar una reforma del sector de seguridad en esta área. Egipto y Siria son buenos ejemplos de esto. La naturaleza sectaria de las fuerzas de seguridad iraquíes y la polarización partidista en la Autoridad Palestina entrañan riesgos similares.
Un quiebre político y constitucional grave, así como una extensiva fragmentación social e institucional, también obstaculizan (o en casos como Libia o Yemen, impiden) las reformas. Incluso Egipto, con su Estado altamente centralizado y burocratizado, delegó algunas funciones de seguridad y policía, en áreas rurales o comunidades urbanas marginalizadas, a baltagiyyeh (matones) y a exsecuaces del partido gobernante, cabezas de aldea y jefes de clan.
Es evidente que formalizar las funciones de policía y justicia sobre la base de identidades de clan, sectarias o étnicas (como sucedió con las milicias revolucionarias de Libia, las shiítas Hashd en Irak o las sectarias partidistas en Líbano) puede ser sumamente perjudicial. Pero el énfasis histórico en el control centralizado de los sectores de seguridad los convirtió en un activo crucial en las luchas políticas, lo que les permite eludir controles y aprovechar un estado de impunidad legal de facto. De modo que hay que hallar un equilibrio mejor, para mitigar las inquietudes de diversos actores sociales y políticos cuya participación es necesaria para renovar los sistemas constitucionales, fortalecer el Estado de Derecho y revitalizar la identidad nacional y las instituciones del Estado en un contexto de transición democrática.
La conclusión es que la reforma del sector de seguridad no puede emprenderse por separado del proceso general de transición democrática y reconciliación nacional. Los estados árabes en transición están descubriendo lo difícil que es abandonar prácticas y relaciones autoritarias arraigadas y sostener en cambio la democratización, proceso para el cual la transformación del sector de seguridad es crucial. A dificultar aún más las reformas contribuye la importancia creciente asignada a la lucha contra el terrorismo, a pesar de que la incapacidad de los servicios no reformados para cumplir eficazmente esa función (como sucede en Egipto y Túnez) debería tener el efecto contrario.
Los que luchan por la democracia y la reforma del sector de seguridad deben mostrar unidad de propósitos, forjar consenso social y coaliciones políticas para promover sus programas, y formular políticas coherentes y sostenibles. Solo así tal vez puedan superarse los obstáculos políticos, económicos y sociales que impiden la creación de servicios de seguridad modernos y sujetos a sus mandantes.
Yezid Sayigh is Senior Associate at the Carnegie Middle East Center. Traducción: Esteban Flamini.